关于在税收管理中推行岗位风险控制的思考与实践

1研究报告第5期山东省国家税务局税收科学研究所2008年5月21日关于在税收管理中推行岗位风险控制的思考与实践济南市国税局党组书记、局长张德志随着我国社会主义市场经济和法制建设的不断完善，社会各界对税务机关依法行政的要求越来越高，税务实践中的管理和执法风险也越来越高。今年初，省局提出了“一三六”的总体工作思路，把税收分析预警系统、纳税评估系统的上线运行和深化运用作为重中之重，大力强化税收管理和规范税收执法行为。我们认为，这是实施科学化精细化管理、防范执法风险、避免工作失误的治本之策。结合自身实际，济南市国税局把加强岗位风险控制作为全面贯彻落实省局“一三六”思路的重要举措，进行了一些有益的探索。一、关于风险和风险控制的基本认识风险管理是现代管理科学的一个基本理念，也是一种先进的管理方法，对国税机关也有一定的借鉴意义。它通过认识风险、分析成因，采取有针对性防范控制措施，将损失的可能性和后果降到最低限度。上个世纪30年代，美国保险业在爆发了世界性经济危机后，率先引入风险管理；到60年代，风险管理已经广泛运用到金融、企业和公共行政领域，发展成一门独立的管理学科。90年代，我国金融保险业首先引入风险管理。2（一）风险的含义和特征通俗地讲，“风险”就是可能发生的危险或损失。税收岗位风险，就是由于相关税务人员没有依法正确履行岗位职责，而可能给国家、纳税人、单位和税务干部本人带来的损失。任何税收岗位都存在着一定的风险，在领导干部和执法管理一线的关键岗位，如税源管理、税收检查、减免税审批、干部调配、经费支出、政府采购等环节，岗位风险尤为突出。一般而言，风险具有以下主要特征：一是隐蔽性。风险都是以一定的概率存在的不确定性危险，因而具有一定的隐蔽性。能够准确预见从而有效控制的危险，就称不上是风险。人们之所以容易忽视身边的风险，在风险发生之前掉以轻心或心存侥幸，就是因为风险具有一定的不确定性也即隐蔽性。对此，管理学上的“海恩法则”阐述得非常深刻：通过对安全事故的分析，发现在每一起严重事故的背后，必然有29次轻微事故、300起未遂先兆、1000起事故隐患，要想消除这一起严重事故，就必须从源头控制住那1000起事故隐患。在国税工作中，执法和管理风险也潜藏在日常工作的大量细节中，从萌芽、发展到演变成显性问题，往往都有一个过程，但很容易被人忽视。如在一般纳税人认定环节，审核把关不严就埋下了被不法分子钻空子的隐患，这一隐患未必一定爆发，但一旦爆发就与此管理疏漏直接相关，并造成难以挽回的损失。从这个意义上讲，每一个管理和执法环节都隐含着风险，国税干部身边时时都伴有一颗甚至数颗“不定时炸弹”。二是客观性。风险是客观存在的，时刻考验着我们的干部和工作。大量的教训告诉我们，凡是有可能出错的地方，总会有人出错，而且往往是以最坏的方式，发生在最不利的时机，这就是管理学上著名的“墨菲定律”。风险是普遍的客观存在，不论职务高低、能力大小，每个岗位、每个人都面临潜在的风险；而且，职务越高、责任越重、风险越大。风险虽然有大小，有违章、违纪和违法之分，但都会造成3损失，严重的甚至会危害国税事业的健康发展。而且，风险的危害往往会引发连锁反应，造成连锁性损失。例如，一人犯罪，不仅本人受惩罚，家庭也会受连累，单位的利益和形象也会受损害。（二）风险的诱因风险本身是客观存在的，导致风险发生的既有客观因素。从国税系统来看，风险诱因主要在以下方面：一是价值选择。有什么样的世界观、人生观，就决定了有什么样的权力观、利益观、地位观。世界观、人生观是一个人工作生活的根本，这一关过不好，就必然导致私欲膨胀、违法乱纪。一个人主观上有不良的价值取向和行为习惯，经受不住物质、人情、面子的考验，不能遵循法律和组织规则，那么迟早会“栽跟斗”。二是决策选择。决策是执行的依据，决定了工作方向，决策失误必然会带来较大损失。当今世界各国政府，都非常重视降低决策风险，可失误却又不能完全避免。据有关统计，政府决策失误的比例，日本是0.28%，美国是3%，我国是30%。这说明，我们因决策失误导致的风险是相当大的。三是执行方式选择。执行法律法规、执行工作决策，是基层单位和大多数干部的主要工作任务，其中的风险主要来自于选择了不规范的执法和管理方式，违反了依法行政的要求。执行上的风险最普遍、最常见，随时都有可能在身边发生。应执行而不执行有风险，执行力不强、工作不落实也有风险，故意错误执行风险更大。个别情况下，即使执行到位了，程序有错误照样存在风险。执行上的风险人人有、事事有，既包括领导干部，也包括一般群众；既包括税收执法，也包括行政管理。二、当前国税系统面临的岗位风险形势分析我们的国税队伍，主流始终是好的。广大税务干部兢兢业业，克己奉公，圆满完成了各项工作任务，取得了骄人的成绩。但是，目前4我们所面临的岗位风险形势，依然不容乐观。按照总局党风廉政建设会议通报的情况，仅去年1－8月，全国税务系统被司法机关立案侦办各类刑事案件222起，涉及268人；税务机关内部立案294起，涉及359人。具体到济南国税，自1994年国、地税分设以来，全系统共查处职务犯罪案件12起16人，党纪政纪处分42起63人。这些案件有的导致国家税收大量流失，有的损害了纳税人合法权益，影响了国税机关形象，对干部个人和家庭也造成了重大损失。综合分析国税系统不同程度地存在的问题，以及由此带来的严峻的岗位风险形势，主要表现在以下三个方面：（一）为税不廉现象时有发生个别干部理想信念动摇，法纪观念淡薄，明知故犯，顶风而上，将手中的权力用来“交易”。小到接受纳税人宴请，大到收受纳税人的现金、贵重物品等，严重损害了国税干部形象。有的干部在执法和管理上论关系、讲人情，号称“我管的户我说了算”。个别干部甚至与不法分子串通一气，帮其造假作假，丧失了一名公务员应有的职业道德。剖析这些问题，在执法岗位反映的多一些，有的还造成了严重后果，教训十分惨痛。有些问题，虽然未形成严重犯罪案件，但很多案件与犯罪只有一线之差。（二）执法不规范普遍存在近年来，全国各级审计、财政监督部门以及总局和省局在执法执纪检查和监察中都发现处理了很多执法不规范的问题，不少问题还引起了外部纪检监察部门的监督重视。我们自身在日常执法和管理上，确有很多不严肃、不规范、不到位的现象，这都是风险隐患。2006年，最高人民检察院公布了《关于渎职侵权犯罪立案标准的规定》，各级检察机关开始重点查处税务机关执法不严、管理失职、行政不作为等行为。同时，纳税人维权意识明显增强，越来越重视维护自己的5合法权益，投诉举报、案件听证、行政复议和诉讼等情况，经常发生。面对如此严峻的形势，少数干部仍然我行我素，无动于衷，以致有的地方虚开发票等违法案件有所抬头。分析导致这些问题和案件的因素，我们不否认有税收制度不完善的因素，更有不法分子为了逐利而不惜铤而走险的外因；但从内部管理的角度来看，关键还在于管理和执法不到位、有漏洞，为违法者提供了可乘之隙。主要表现在以下几点：一是有制度不执行。上到总局、省局，下到各级基层国税机关，已经制定的制度、办法、程序并不少，而且非常规范，关键是制度得不到有效落实，个别干部工作敷衍应付，对管辖的纳税人，该查的不查，该管的不管。如“实地调查”是专用发票增量审批的最基本要求，且对于企业的每次增量申请都要进行实地调查。但在绝大多数虚开案件中，税收管理员要么只实地查验一次，要么根本不去调查就写出所谓的调查报告。这种不负责任的管理，即使在管理员与纳税人之间没有利益交换，也是严重的失职渎职，为不法分子打开了方便之门。二是责任心不强。工作中责任心差，麻痹大意，侥幸心理严重，对纳税人明显的异常情况应该发现而未发现，甚至对风险到了麻木不仁的程度。我们在对一些虚开案件的分析中发现，不少案件普遍存在企业短期内发票用量猛增、频繁申请发票增量、销售额远远高于注册资本、税负明显偏低等反常现象，但都没有引起相关税务干部的足够重视。三是讲人情不讲原则。国税干部要讲感情，但在工作中绝不能感情用事，依法办事是不能逾越的工作底线，既不要替别人讲情，也不要受别人讲情的干扰。从近年来发生的涉税案件来看，不少案件都涉及到了因“讲情照顾”而管理偏松、出现漏洞。这些干部在案件查处中有的受到了刑事追究，有的受到了内部党纪政纪处分。但仍有个别干部不吸取教训，面对纳税人的不正当要求，不分是非，在内部牵线6搭桥、请托催办，有的干部还是单位或部门领导。这不仅干扰了正常的税收执法，最后也只能是害人害己。（三）行政管理随意性大税收岗位风险不仅体现在税收执法环节，在行政管理中也无处不在。从综合部门到后勤管理，处处存在风险。该按程序的不按程序，该报批的不报批，随意性大，都蕴藏着极大的风险。一是轻视法纪，明知故犯。有的干部法纪观念淡薄，对风险不以为然，自由散漫，我行我素；有的干部大局观念差，对上级部署消极应付，甚至有令不行，有禁不止。近年来，各级国税机关内部查处的问题，有违反税收票证管理办法的；有违反组织原则，在干部选拔中私下串联拉票，托关系、走后门的；有违反重大事项报告制度，发生重大交通事故及严重信访、上访事件的；有违反工作规则，上班玩游戏、打扑克等等。对于这些问题，各级国税机关都是三令五申，但有的还是屡查屡犯，说到底还是思想不重视，态度不端正，散漫心理作祟。二是习惯行事，操作违规。有的干部规范意识差，总是凭感觉、凭经验办事，甚至明知程序手续不符合规定，仍然存有侥幸心理，不愿改正。有的干部不深入学习钻研本职业务，对正确的做法一知半解、糊里糊涂，工作质量不高，经不起检查。从近两年审计署、财政专员办和总局审计部门的审计检查结果来看，我们内部存在的问题，许多都是不按制度规定抓落实导致的。三是管理不严，监督不力。制度落实不到位，有执行者的问题，也领导管理者监督管理不力的原因。目前，有些干部包括个别领导干部，碍于情面，不敢得罪人，对内管理偏松、偏宽、偏软，总想当“老好人”。在我们内部自身搞的检查审计中，经常是查无问题，有了问题也是轻描淡写，而面对审计署、财监办等外部门的检查，问题却非7常明显。这说明，我们内部的一些检查监督和追究还不认真、不严格，流于形式，在系统内的监督管理上仍需要深入。三、开展岗位风险控制工作的初步实践在深入调研分析的基础上，我局决定在全市国税系统推行岗位风险控制，在全市国税干部中强化风险教育和风险意识，集中精力建立起一套完整有效的风险控制管理体系，确保税收管理职能目标的实现和干部队伍的平安、和谐、稳定。按照这一思路，我们成立了岗位风险控制工作领导小组和工作办公室，建立了分层次组织领导机制；设计了强化岗位风险意识、科学评估岗位风险、合理配置人力资源、制度控制持续改进四个相互联系、有机统一的关键环节；借鉴全面质量管理理念的周期循环模式，按照计划（Plan）、执行（Do）、考核（Check）、修正（Action）的过程，以一年为一个风险控制周期。在计划上，重点是教育引导、查找风险点，制定岗位风险防范管理措施，做到责任到人、任务明确、机制健全。在执行上，重点是对照风险点，落实风险防范的各项措施，控制风险行为和危害的发生。考核上按照定期自查与阶段性督导相结合、动态考核与综合评估相结合等方法，全面系统地考评风险防范工作的落实情况和效果。修正的任务是改进和完善风险防范工作，根据考核评估结果，奖优惩劣，纠正存在的问题，进一步优化风险防范工作，启动风险防范管理的下一个PDCA循环。（一）筛查岗位“风险点”一是全员自查岗位风险。在召开全市岗位风险控制工作动员大会的基础上，全局每名干部全面自查本岗位存在的风险，填写《岗位风险自查工作表》。本着自我查找、自我教育、自定措施、自我保护的原则，对照岗位职责、工作规程、相关法律法规、规范性文件、各类考核追究办法等内容，分析各自岗位的“风险点”，剖析风险发生的原因，提出岗位风险等级建议，制定自我防范措施，做到人人查、人人找、人人定、人人防。8二是综合评估岗位风险。市局机关各处室按照对口业务链，对全局每个岗位的风险进行深入分析、综合评估、科学定性。在汇总梳理基层和本处室自查岗位风险的基础上，对照相关法律法规、规章制度、规范性文件等“程序性”和“