论中国社会保障基金治理结构与管理模式

1论中国社会保障基金治理结构与管理模式2003年10月14日，中国共产党第十六届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：“加快建设与经济发展水平相适应的社会保障体系。完善企业职工基本养老保险制度，坚持社会统筹与个人账户相结合，逐步做实个人账户。”武汉大学社会保障研究中心邓大松教授等专家对此进行了解读，并且从“中国社会保障基金治理结构与管理模式”的角度进行了深入研究。武汉大学社会保障研究中心邓大松，吴汉华，刘昌平摘要：治理结构和管理模式是确保基金运行安全的基本保障，也是基金运营监管的前提和基础。结合当前国际上社会保障基金管理的主导模式，我们认为我国的个人账户养老基金和全国社会保障基金应采取委托投资管理模式，两者的区别是受托人的定位不同，前者是省级社会保险经办机构，后者是全国社会保障基金理事会；企业年金基金应采取完全市场化管理模式，并在当前我国金融分业经营的框架下细分为八种不同的基金管理模式。社会保障基金运营管理是一个复杂的过程，涉及多个当事人，各当事人之间的法律关系以及承担的职责也不相同，这就使得社会保障基金管理模式呈现出多样性和复杂性。因此，规范社会保障基金管理模式对于明确不同管理模式下相关管理服务机构的职责，推动社会保障基金管理服务市场的健康发展和进一步完善社会保障制度非常重要。随着我国社会保障体系逐步完善，社会保障基金的范围也逐步拓宽，目前主要包括基本养老保险基金、全国社会保障基金、企业年金基金，其中基本养老保险基金还可以进一步细分为社会统筹养老基金、个人账户养老基金。由于各项社会保障基金的本质属性、筹资模式等不同，相应的管理主体和治理结构发生变化，因此需要依据各项社会保障基金的本质特点建立相应的治理结构和管理模式。一、个人账户养老基金的治理结构与管理模式党的十四届三中全会首次提出了我国基本养老保险的制度基础是“社会统筹与个人账户相结合”，肯定了个人账户制是一个正确的改革方向。1997年《国务2院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(国发[1997]26号)的颁布，正式确立了我国养老保险制度采取“社会统筹与个人账户相结合”的基本框架，统一了具体实施方案，社会统筹账户实行现收现付制，个人账户实行基金制。(一)个人账户做实后凸显基金投资需求国发[1997]26号文件，虽然划清了“老人”、“中人”和“新人”的界限，初步界定了历史债务的范围，但是，由于当时只是将个人账户作为一个计发方法，个人账户实际上是一个“名义账户”；由于财务上实行养老基金混账管理的办法，允许统、账基金相互调剂使用，以基础养老金代替基本养老金，基金管理未能实现向部分积累制过渡的目标，仍然是现收现付制。1997年以来，各地没有做实个人账户，无法割断统、账基金之间的联结，锁定统筹基金的债务。一些地方为满足当期支付需要，大量动用“中人”和“新人”积累的个人账户基金，持续扩大统筹基金的现实债务，增加了政府的养老保险债务规模。过去6年，个人账户“空账”规模累计已超过6000亿元。按照现行制度预测，未来30年统筹基金缺口将以年均2730亿元的速度增长，个人账户“空账”规模将达到不可想象的地步。如果不做实个人账户，不实行养老基金分账管理，从根本上锁定政府的财务负担，建立各级政府、企业和个人的分担机制，养老保险债务不仅将成为我国规模最大、增长最快的债务之一，而且是一个永远也填不满的无底洞。党的十六届三中全会《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出了“完善企业职工基本养老保险制度，坚持社会统筹与个人账户相结合，逐步做实个人账户。”通过基本养老保险结构调整，做实个人账户，个人账户成为一个实账户，而非“名义账户”，个人账户不向统筹账户透支，统筹账户也不向个人账户透支。统筹账户基金缺口通过中央和地方财政补助、基金增收节支，以及划转部分国有资产充实全国社会保障基金解决；个人账户基金实现自求平衡。这些政策的落实将最终实现基本养老保险制度模式从“统账结合，混账管理”向“统账结合，分账管理”的实质性转变。个人账户做实后，随着“老人”的养老问题逐步解决，“中人”平稳过渡，“新人”的个人账户全部充实，我国将建立起真正的统账结合养老保险制度，实现基金平衡。这一笔庞大的基金将在未来30年左右的积累期面临通货膨胀风险和经济增长风险，因此，迫切需要通过基金投资运营实现保值增值。3(二)个人账户养老基金的治理结构与管理模式个人账户做实后，必须最大限度的保值增值，否则就失去了意义。从国外的情况看，个人账户社会保障基金的管理运作，是在市场化的基础上政府管理和市场运作相结合。我国基本养老保险基金管理的现行规定，基本养老保险基金实行收支两条线管理，基本养老保险基金结余额除预留相当于2个月的支付费用外，应全部用于购买国债券和存人专户，严禁投入其他金融和经营性事业，任何部门、单位或个人不得利用基本养老保险基金在境内外进行其他形式的直接或间接投资。这种严格的基金投资管理政策不仅不符合基金制养老金制度改革的本质要求，而且使个人账户养老基金面临巨大的通货膨胀风险和经济增长风险。因此，必须放弃这种严格的投资限制政策，探索市场化投资管理的模式。参考国际上社会保障基金投资管理模式，结合我国个人账户社会保障基金的强制性和基本保障的属性，我国个人账户养老基金的治理结构应是委托投资管理型：个人账户养老基金虽然也是国家基本保障项目，但采取基金制筹资方式，国家财政不提供担保，因此，个人账户基金的治理结构应采取省级社会保险经办机构作为受托人和(或)账户管理人，将个人账户基金的投资管理权和托管权分别委托外部竞争性商业机构的管理模式；省级社会保险经办机构在不具备能力的前提下，可以将个人账户基金的账户管理权委托给商业机构。省级社会保险经办机构、基金管理服务机构在从事个人账户养老基金管理服务过程中必须接受社会保障基金监管机构的监督检查。(三)个人账户养老基金投资的相关配套政策1.个人账户做实资金由省级社会保险经办机构集中统一管理。做实资金由于数额较大，一般存储数十年后才开始支付，因而有条件进行长期运作。由于其所有权的私有属性，显然不宜实行财政专户管理。但如果仍然按统筹层次管理，安全与投资风险都较大。因此应与统筹基金分开，由省级社会保险经办机构按照委托投资管理模式，实行统一管理。基金管理服务机构必须是经社会保障基金监管机构批准可以从事社会保障基金管理服务资格的金融机构和专业养老金管理公司。2.明确省级社会保障经办机构的职责。省级社会保险经办机构的主要职责是4负责个人账户基金的归集与支付；选择具备资格的投资管理机构和托管机构，并委托托管机构开设个人账户基金收支托管专户；对个人账户基金进行精算，制定基金支出中长期计划；制定个人账户社会保障基金战略资产配置和投资策略，并按规定程序委托投资运营；负责个人账户基金财务核算与管理，编制并保存个人账户基金管理的会计资料；定期向社会披露个人账户基金管理情况；定期向监管部门报告个人账户基金运营情况等。3.明确个人账户社会保障基金投资监管规则。由于个人账户基金在强制性和保障层次上有别于企业年金基金，因此，应制定专门的基金投资监管规则，明确个人账户基金的投资比例、风险准备金的比例、管理服务机构的资格准人标准和信息披露标准、退出机制等。二、全国社会保障基金的治理结构与管理模式按照《全国社会保障基金投资管理暂行办法》，全国社会保障基金是指全国社会保障基金理事会负责管理的由国有股减持划人资金及股权资产、中央财政拨入资金、经国务院批准以其他方式筹集的资金及其投资收益形成的由中央政府集中的社会保障基金，其资产独立于理事会、社保基金投资管理人、社保基金托管人的资产。当前，全国社会保障基金的管理模式采取的是委托投资型。(一)适应社会保障制度改革的新形式，充实做大全国社会保障基金为多渠道筹集社会保障基金，逐步化解养老基金支付压力，2000年国务院决定成立全国社会保障基金理事会，管理中央集中的社会保障基金。截至2003年3月，全国社会保障基金积累1250亿元。如果政策没有新的突破，仍按基金现有来源和渠道，预计到2007年底基金规模不会超过3000亿元，远远不能满足需要。全国社会保障基金是基本养老保险的战略储备，主要用于解决历史债务和个人账户“空账”。目前，该项基金积累规模较小，不足以支付模式转换的必要成本。作为一项战略储备，该项基金可从长计议，在短期内不作支出安排，使之不断增值做大，成为养老保障改革过渡期的稳定资源。根据国务院有关规定，全国社会保障基金的主要来源是中央财政拨款、国有股减持收入和其他收入。在境内国有股减持暂停后，全国社会保障基金的主要资金来源目前已经无以为继，迫切需要开辟新的筹资渠道。为尽快充实全国社会保5障基金，一方面要继续保持适度的财政支持，按照“中央社会保障支出占财政支出的比例要逐步达到15—20％”的要求，在确保中央财政当期支付缺口补助和做实个人账户补助的基础上，进一步增加财政投入，稳定国有股海外上市减持和彩票公益金收入，适时开征大额遗产、奢侈品及高档消费等特别税种，进一步充实全国社会保障基金；另一方面要依据十六届三中全会关于“采取多种方式包括依法划转部分国有资产充实社会保障基金”的精神，通过依法划转部分国有资产等方式拓展新的筹资渠道，做大全国社会保障基金积累规模，使之能够适应偿还部分养老金历史债务和个人账户“空账”的需要。(二)全国社会保障基金的治理结构与管理模式全国社会保障基金的治理结构是委托投资管理型，即由全国社会保障基金理事会作为基金受托人将全国社会保障基金的投资管理权委托外部投资管理机构管理，同时，也应引入外部全程托管制度，将基金的托管权委托外部商业银行。全国社会保障基金理事会的主要职责是：制定社会保障基金的投资经营策略并组织实施；选择并委托社会保障基金投资管理人、托管人对社会保障基金资产进行投资运作和托管；对投资运作和托管情况进行检查；负责社会保障基金的财务管理与会计核算，编制定期财务会计报表，起草财务会计报告；定期向社会公布社会保障基金资产、收益、现金流量等财务状况。全国社会保障基金投资管理人的主要职责是：按照投资管理政策及社会保障基金委托资产管理合同，管理并运用社会保障基金资产进行投资；建立社会保障基金投资管理风险准备金；编制社会保障基金委托资产财务会计报告，出具社会保障基金委托资产投资运作报告。全国社会保障基金托管人的主要职责是：尽职保管社会保障基金的托管资产；执行社会保障基金投资管理人的投资指令，并负责办理社会保障基金名下的资金结算；监督社会保障基金投资管理人的投资运作。发现社会保障基金投资管理人的投资指令违法违规的，向理事会报告。作者：武汉大学社会保障研究中心邓大松，吴汉华，刘昌平资料来源：《经济评论》，2005年10月20日。