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論跨域治理的課責機制1論跨域治理的課責機制論跨域治理的課責機制論跨域治理的課責機制論跨域治理的課責機制曾瑞佳曾瑞佳曾瑞佳曾瑞佳＊＊＊＊摘摘摘摘要要要要台灣由於行政區劃結果，造成縣市規模狹小，且人為的疆域無法阻擋跨區域問題的產生。在全球化的趨勢下，社會變遷快速，地方政府面臨到越來越多的跨行政區域議題，無論是跨轄區的問題解決、或是跨區域合作的地方發展，其皆顯示出跨域治理的重要性。然而，在二以上地方自治團體的合作、協調、參與，增加了網絡治理的複雜性，也顯現出責任不明等問題，由於參與者多，易產生搭便車的心態，而有建立課責機制的迫切性。本文試著探討跨域治理的定義，將其限縮為「跨越土地管轄權及行政區劃的合作治理，即地方自治團體為解決跨域性問題或促進地方發展所採取的治理模式」。本文主要乃是以地方政府跨區域合作為論述，藉由檢視我國跨域治理的困境，申論出課責的重要性。進而探討課責的內涵與類型，以BarbaraS.Romzek與MelvinJ.Dubnick所區分的四種課責類型：政治課責、法律課責、層級課責（行政課責）、專業課責為基礎，輔以民主課責，檢視台灣目前跨域治理的課責並提出建議，期能有助於台灣的跨域治理，使其發展更加完備。關鍵詞關鍵詞關鍵詞關鍵詞：：：：跨域治理跨域治理跨域治理跨域治理、、、、課責課責課責課責、、、、跨區域合作跨區域合作跨區域合作跨區域合作、、、、本位主義本位主義本位主義本位主義＊國立台灣大學政治學研究所碩士班二年級，E-mail：r95322017@ntu.edu.tw論跨域治理的課責機制2壹壹壹壹、、、、前言前言前言前言疆域的劃分是人為的，國家因為統治的便利，將國家的領土劃分為許多行政轄區，並賦予各自的管轄權。由於交通及資訊網絡的便利、環境生態的生成演化以及現代社會的高度流動及複雜性，舊有的行政區劃已漸漸無法回應區域發展所面臨的重大課題。在全球化的潮流趨勢之下，政治經濟社會結構變遷快速，使得地方政府所面臨的問題以及需要回應的公共需求，從過去單純的只面對單一行政區域內的問題，如社區發展、社會服務、教育文化、都市發展、公共安全等，演變成複雜多面向的跨部門、跨區域事務，如河川整治、水資源利用管理、衛生管理、交通運輸、環境保護等（林水波、李長晏，2005：2）。從國家的角度，為了提昇國家競爭力，希望能夠整合國內資源並作有效的運用；從地方政府的角度，為了回應地方人民的需求以及提升地方治理能力，逐漸透過跨區域合作、建立夥伴關係，來解決各自轄區內的環境、經濟與社會問題，並且強化區域的發展。台灣總面積雖僅有三萬六千平方公里，卻有二十三個縣市和三百一十九個鄉鎮區。顯然地，過去台灣的行政轄區調整結果，業已使得地方政府結構，一直處在零碎細分化狀態（李長晏，2004：56）。零碎的地方政府、行政區劃長久未能依事實需要調整的狀況下，各地各自為政，實不利於地方的公共建設及發展。許多的資源與民生問題等，無法僅是單一縣市就能處理，人為的行政疆界亦不能阻擋問題的擴散，諸如治安、河川、交通與衛生等議題，必須透過各縣市進行協調、整合，跨區域的治理與合作才能有效解決。在台灣的現況下，雖然在法制和政治上有所限制，然地方政府已逐漸形成跨域治理的精神，跨區域處理的個案亦逐漸增加。從地方自治走向跨域治理，這種質變不僅改變了傳統中央與地方之間的上對下關係，也影響了地方公部門彼此之間的水平關係。地方政府設法根據問題屬性、資源分配、權責分擔及不同主體特性等因素，建構相配合的跨域管理機制（林水波、李長晏，2005：2）。跨域管理強調政策執行網絡的動態策略管理，藉由各單位的資源及技術，共同合作與分享。不同於過去單一行政機關的政策執行，跨域治理涉及了更為多元的參與者，其雖然有區域資源整合及分享的好處，但也更容易造成糾紛與爭議。其中由於跨行政區域的合作案對於各相關地方自治團體的權責分配與資源共享並無非常明確的法律規定，使得問題發生時，各機關互相推卸責任，產生了許多爭議，各地方政府的爭功諉過成為跨域治理的阻礙之一。跨域治理的課責（accountability）問題是非常重要的，各機關間的合作，應該建立在權責分明的基礎上，有效的課責能夠消極地矯正治理失靈，亦能積極地提升機關的表現與績效。民主的時代強調責任政治，政府論跨域治理的課責機制3有責任為人民帶來福祉，跨域治理有別於過去傳統的治理模式，多元治理下使得課責更加困難，但也更顯出其重要性。在缺乏政府間合作關係的法制規範及制度性的誘因下，由於地方政府的本位主義心態，或一些地方公共事務如垃圾處理，具有外部性或鄰避現象，地方政府容易爭權爭利，而不願意承擔責任。以台北捷運為例，管理橫跨台北縣、市捷運事務的過程中，除了出現路線主導權、捷運環狀線規劃等重大爭議外，從災害發生當時的救災應變與災後的善後處理來看，台北縣、市政府之間對於捷運事務的管理權責似乎有交疊不清的問題。以民國九十三年八月二十五日艾莉颱風來襲，捷運新莊線三重段工程疏失導致三重水患為例，三重市公所在當天凌晨一時就已發現有水湧進三重市區，並立刻通知台北市捷運局的值班人員。但當時捷運局的值班人員還一度以為是同安抽水站的問題，等到發現事態嚴重，緊急調度沙包、機具抵達現場處理時，已經是凌晨三點許。而這突如其來的大水造成三重市區約一百五十公頃、七十三個里、一萬四千多戶，以及八所學校受災的空前嚴重災情（邱冠斌，2004：89）。會造成如此嚴重的災情，實歸因於台北縣、市政府、台北捷運局的協調不當，跨區域合作事務未有明確的職責分工，使其在災害發生的第一時間無法應變處理，有效減少人民生命財產損失，而在災害發生後，各有關地方政府、捷運局之間又爭相釐清責任歸屬，實為人民所不願見。因此應在政府機關間的跨域公共事務中建立課責機制，有效且明確地規範責任，使相關單位分工並負責，除了減少政府機關間的爭議外，亦能確實掌握各機關的職務與工作表現，降低因責任不明而產生的治理障礙，如此更能彰顯跨域治理的效益。責任（duty）的表現除了「課責」方式，用以促使關鍵行為者負責並確保公共服務良好的品質外，其另外的表現方式為盡職（responsibility），主要是道義責任，包含專業標準、倫理規範及公共意見（即情操）的尊重（體認）。除了技術知識所有的公共意見和標準之外，鮮少被提及的道義責任來源（諸如分配的正義與平等、正當法令程序、自我體悟、法律與命令等抽象原則）也含括在內（吳瓊恩等譯，1993：176-177轉引自吳敬田，2003：37）。本文主要探討全球化下各地方政府跨越原有的行政疆界，而產生的跨域治理，以及其所產生的問題。將分別討論跨域治理的意義、我國跨域治理的現況與問題。並闡明責任在跨域治理的重要性，探討責任的概念，本文主要論點在於外在課責的實踐，然而，課責功效的發揮，實有賴於行政人員對內在責任的認知，因此盡職之概念亦非常重要，將兩者套用在跨域治理的治理模式中，期能有助於跨域治理的發展。論跨域治理的課責機制4貳貳貳貳、、、、跨域治理的意義跨域治理的意義跨域治理的意義跨域治理的意義由於環境生態的生成演化以及人類社會文化的變遷發展，總是無法被人為的政治劃界所分隔與侷限，因而致跨界問題從古至今始終存在於國與國、城市與城市，或社區與社區之間。但是現代社會生活的流動性與複雜性日漸增強，也使得許多原本可以在各自轄區內解決的環境、社經等問題，逐漸發展成為必須跨界治理的政策議題（林錫詮，2007：34）。不同的時代擁有不同的挑戰和需求，當人為的行政區劃無法負荷當前的社會變遷與時代潮流，而又未能及時地重新劃分行政區域時，跨區域的合作便展開了。地方自治團體逐漸面臨許多跨區域、跨領域及跨部門的橫跨性議題，這些議題所影響的範圍超越了原有的區域疆界，進而使既存的地方行政管理模式形塑重組，如此的趨勢促使地方自治團體之間，必須打破舊有本位主義、掌控地盤的思想藩籬，超越行政區劃的疆界隔閡，以同心協力攜手共進的思維來思考問題（魯俊孟、曾建元、李長晏，2004：96）。「跨域治理」分成廣義與狹義的概念，廣義的跨域治理為包含了跨疆域、跨部門、跨團體的治理模式，學者林水波、李長晏（2005）認為跨域治理係指針對兩個或兩個以上的不同部門、團體或行政區，因彼此之間的業務、功能和疆界相接及重疊而逐漸模糊，導致權責不明、無人管理與跨部門的問題發生時，藉由公部門、私部門以及非營利組織的結合，透過協力、社區參與、公私合夥或契約等聯合方式，以解決棘手難以處理的問題。跨域治理揉合多層面向的治理方式，並不侷限於地方自治團體之間，還包括了中央與地方之間跨部門問題的處理（林水波、李長晏，2005：3-4）。跨域合作的相關理論眾多，其融合了多種理論，詹立煒認為，跨域治理是將府際關係、地方治理與夥伴關係以其各自的特點加以擷取揉合，以補原有之不足。簡而言之，跨域治理的定義為藉由廣泛參與、公平公開、對等協商以及課責監督的過程，以異中求同、因地制宜的原則，希冀中央政府、地方政府與民間形成同心協力的夥伴，用以解決因跨領域、跨行政區以及跨部門所引起之棘手難解的公共問題（詹立煒，2004：80）。在廣義的定義下，跨域性公共事務治理的本質，有以下三點（魯俊孟、曾建元、李長晏，2004：96）：1.它具有不可分割的公共性由於跨域性公共議題的範圍往往超越了任何單一部門、組織或政府層級的管轄權之外，因此，問題的解決方法即是跨域治理，且無法單憑某一政府部門或公私組織之力所能完成。2.它具有跨越疆界的外部效益論跨域治理的課責機制5跨域性事務的另一項特性是，當某一部會組織或政府機構，所採取的政策或行動，其所產生的後果可能是由其他的地方及人民來承擔。3.它具有政治性正由於跨域事務本身的公共性具有不可分割的特質，因此無論是共同利益的追求，或是避免共同性災難，都須具備某種政治性的安排，例如透過中央單向公權力的介入、雙方議題的連結、或是多重組織夥伴體制之建立。換言之，所有的跨域性公共議題無論是否與政治有關，皆是屬於高階政治（high-politics）的議題。狹義的跨域治理，從法律正當性的觀點，強調地方自治團體間的跨區域合作事務。學者紀俊臣（2003）認為「跨域」係指二個以上地方自治團體土地管轄之區域。此謂地方自治團體土地管轄區域，係因地方自治團體為公法人（legalpersonwithpubliccorporate），具有完整的權利能力，對他人之侵入土地管轄行為具有排斥性，不容他人侵犯其所享有之土地管轄權。因之，如對於村（里）不具地方自治團體之公法人資格，而有跨越村（里）之情事，因其不具土地管轄權，僅有經營分工的權限，儘管涉有二以上村（里）事務之處理，在現行法律上並非跨域事務，僅可說是涵蓋二個以上村（里）之公眾事務，基本上不涉侵害土地管轄權問題；如有糾紛，其當事人應為鄉（鎮、市）而非村（里）；亦即由具有公法人資格之地方自治團體主張管轄權分劃，始具有正當性。由於地方制度法所規定之地方自治團體可分為三類，即：直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）。至跨域自治事務，依台灣現行地理區位，亦可分為（紀俊臣，2003：167-168）：A類：直轄市與縣、直轄市與市、直轄市與縣（市）。B類：縣與縣、縣與市、縣與縣（市）、市與縣（市）。C類：鄉與鄉、鄉與鎮、鄉與市、鎮與鎮、鎮與市、市與市、鄉與鎮（市）、鎮與鄉（市）、市與鄉（鎮）。而跨域自治事務，復可分為：1.全部區域之跨域。2.部分區域之跨域。如全部行政區域之跨域，其處理方式與部分區域之跨域，可採相同方式；亦可採取不同之方式，均涉及土地管轄權之行使。但就土地管轄權之完整行使，全部區域之跨域管轄較為單純；但部分區域之跨域管轄，則易有管轄特殊化之爭議。本文認為跨域治理的內涵應為跨越土地管轄權及行政區劃的合作治理，最常見的個案為地方政府間的跨區域合作事宜，其不指涉機關內跨部門的合作，論跨域治理的課責機制6亦不包含公私協力的夥伴關係，為地方自治團體為解決跨域性問題或促進地方發展所採取的治理模式。本文所指涉的跨域治理主要以地方政府跨區域合作為論述，而有關跨區域政策議題劃分方式，若以地方永續發展概念之主要內涵加以陳述，則可更具體的歸納為跨區環境政策、跨區經濟政策及跨區社會政策等三個主要政