加强税收执法风险防范进一步推进依法治税

工作思路：12336即：“建立一套工作机制”，逐步建立一套适合本单位实际的**工作机制。“坚持两条基本原则”，坚持八字方针，坚持1234“实行三级分工负责制”，所长，副所长，组长“注重三个结合”，上下结合，人机结合、内外结合；“实现管理服务六方面基本要求”，合法行政、合理行政、执法规范、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一引导广大税务干部要增强“三观”世界观、权力观、价值观、培育“三感”责任感、荣辱感、风险感，坚守“三道线”筑牢思想防线、坚守法律底线、勤奋工作主线大连市地方税务局关于加强税收执法风险防范进一步推进依法治税工作的意见为深入贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》及国家税务总局《关于税务系统贯彻落实全面推进依法行政实施纲要的意见》（国税发[2005]170号），推动地税事业长远健康发展，现就加强税收执法风险防范，进一步深化依法治税工作提出如下意见：一、提高思想认识，深刻理解防范与化解税收执法风险的重要意义税收执法风险，是指税务机关及其工作人员（以下称税务人员）在履行税收管理职责过程中，未按照或者未完全按照法律、法规和规章的规定实施执法行为，未履行或者未完全履行法定职责，致使国家和税收管理相对人的合法权益受到损害，依法应当承担的不利法律后果，即法律责任。执法风险不仅危害税务机关的执法公信力和执法形象，更会直接触及税务人员的切身利益。因此，各单位、各部门及广大税务人员一定要提高思想认识，正确理解防范税收执法风险的重要意义，树立执法风险意识和责任意识，不断加强自我规范、自我约束和自我监督，增强抵御和化解执法风险的能力，将风险控制在最小限度内。（一）防范和化解执法风险，有利于推进依法治税，实现税收工作的根本宗旨法治是税收工作的基本原则。依法治税的过程，既是实施法律赋予的税收管理职权的过程，也是实现“聚财为国，执法为民”工作宗旨的过程。在此过程中，法治是手段，也是目的。税务机关不仅承担着组织税收收入的任务，还要通过加强内部管理以及规范对外执法行为，切实保证税收法律、法规与规章在日常税收管理中得到正确贯彻与执行，减少滥用权力多征和失职不征、少征税款以及其他执法违法行为。防范执法风险的根本，在于通过制度建设以及科学规范的管理，从源头上防止和减少税收违法行为，降低税务人员受到法律追究的机率，促进税收管理的法治化和规范化，从而深化依法治税。（二）防范和化解执法风险，有利于构建和谐的税收征纳关系，减少涉税争讼的发生市场经济环境下，税收管理要面对和解决的是多元利益主体并存下的复杂税收法律关系，能否处理好国家与公民、法人和其他组织之间的权益关系，切实实现好、维护好公民、法人和其他组织的合法权益，不仅关系到税收法律规范及国家的大政方针能否得以正确地贯彻执行，更关系到税务机关能否营造和谐的征纳关系和执法环境，而和谐的征纳关系和执法环境正是构建和谐社会不可缺少的组成部分。加强税收执法风险防范，旨在通过明晰税收执法各环节存在的执法风险形式及其法律后果，警示税务人员时刻遵循法治原则，正确履行税收管理职责，树立良好的税收执法公信力和执法形象，减少各类涉税争讼的发生，营造和谐的税收征纳关系，促进和谐社会的构建。（三）防范和化解执法风险，有利于正确履行税收管理职责，促进税收事业健康发展当前，税务机关与税务人员不依法履行职责的行为是客观存在的，这是引发执法风险的内生性因素。随着民主与法治的进步，公民维权、行政监察以及司法监督力量日益增强，潜在的执法风险演变为现实法律责任的机率增大，能否准确判断、识别、预防并有效抵御各种执法风险，不仅关系到税务人员的切身利益，更关乎税收事业的长远发展。有效防范和化解执法风险，努力营造温馨的税收执法环境，减少税务人员的执法压力，不仅能增强其责任感和忠诚度，激发其工作潜能，保证税收法律制度的正确施行，更有助于提升税务机关的执法公信力，有益于税收事业的长远、健康发展。（四）防范和化解执法风险，有利于提升征管质量，促进税收征收管理的科学化、精细化管理是税收工作的基础，税收管理的质量和效率，决定着税收执法风险的大小，二者之间呈反比关系，即：管理水平越高，管理漏洞越小，税收执法风险也越小；反之，执法风险也就越大。随着依法治税的逐步深入，科学化和精细化管理已成为税收管理的必然要求。科学化要求在管理内容、手段、方式的设定方面，反映并符合事物发展及人类认知的客观规律，进而获得广泛地认同并以合法的形式得到普遍遵循。精细化是深化法治管理的必然选择，通过设定不同种类具体管理行为的标准，将法治原则及行政主体之间的权、责、利落实到具体执法行为的内容与程序之中，使行为的权限、依据、条件、种类、数量、幅度、步骤、顺序、方式方法、时限、责任、救济手段、法律文书等明晰化，使不同地区、不同机构的同一执法岗位的执法标准得到统一。科学化、精细化管理对税收执法提出了更高的标准和要求，内在的管理压力与外在的寻租诱惑相并存，极易引发执法违法行为的发生。因此，唯有有效地防范和化解执法风险，才能更加顺利地推进科学化和精细化管理，促进税收管理深入、全面地发展。二、加强研究分析，准确识别和把握税收执法风险及其成因（一）税收执法风险的种类根据承担执法风险责任主体的不同，税收执法风险可以分为税务机关的执法风险和税务人员的执法风险两类。1.税务机关的执法风险税务机关的执法风险主要有两种：一是税收行政管理相对人提起行政复议或者行政诉讼，具体行政行为被撤销或者被变更；二是给予行政赔偿。2.税务人员的执法风险税务人员的执法风险主要有四种：一是被追究过错执法责任；二是受到行政处分；三是受到行政追偿；四是承担刑事责任。（二）税收执法风险行为的种类及其表现根据税收管理行为的构成要素及其内容，将税收执法风险分为共有风险行为和具体风险行为。1.共有风险行为及其表现一是行政决策方面，主要表现为作出决策依据的事实与实际不符，或者未依法定的权限、条件、范围、程序和方式作出决策，参与决策的成员持有不同意见却不予表明等。二是法律关系主体方面，主要表现为税务机关或税务人员不具有执法资格却实施执法行为，如实施执法行为的主体与作出执法决定的主体不一致，越权或者滥权实施执法行为，实施执法行为的人数不符合法律规定，以及对纳税人等税收行政管理相对人认定错误等。三是执法依据方面，主要表现为法律的适用以及法律规范的援引存在错误，如无法定依据而实施执法行为（越权），适用或者援引的法律规范与法律事实之间没有关联性；不适用上位法作执法依据；适用的法律规范与上位法相冲突；对税法作出的具体解释违背立法精神、原则或与上位法相矛盾等等。四是执法程序方面，主要表现为在实施管理活动的过程中，未依照法定的顺序、步骤、方式、方法、时限实施行为或者不履行法定的职责与义务，导致执法行为程序违法，如执法步骤缺失或者顺序颠倒，应告知而未告知当事人享有的权益、救济手段及有关执法信息；非因法定事由，行为时限不足或者超过法定期限；不依法履行告知权利和表明身份等义务；未按法定形式送达法律文书等。五是履行职责方面，主要表现为税务人员（包括执法人员和行政管理人员）滥用职权或者玩忽职守，导致国家税收利益或者税收行政管理相对人的合法权益遭受损失，如利用职务上的便利，侵占、骗取公共财物或国家财产，收受或者索取纳税人、扣缴义务人财物或者谋取其他不正当利益；与纳税人、扣缴义务人相互勾结，唆使或者协助其实施偷税、骗税和抗税违法行为；不依法向纳税人公开或者提供涉税文件与执法信息；依法应当回避而不回避；未依法为税收行政管理相对人和举报人保密等。2.具体风险行为及其表现按照具体行政行为的内容及管理事项划分，税收执法风险可以分为以下八类：一是征收管理方面，主要是在税务登记管理、纳税申报管理、发票管理、票证管理和税款征收过程中，存在违反法律、法规规定和不依法履行职责的行为，如不按规定权限、条件、时限审批、延期申报和缴纳税款；无正当理由不受理纳税申报，不予开具完税凭证、不予抵扣税款、不予办理政策性退税；未按法定条件、范围、对象、税种、程序、方式实施核定征收；擅自委托他人实施税收管理或者征收税款；无正当理由停止发售发票或者收缴发票；未按法定条件、对象、范围和种类代开发票等。二是税务检（稽）查方面，主要是在实施税务检查过程中，存在不依照法定权限、内容、程序、方式实施检查的行为，导致处理结论与管理相对人的实际状况差异较大，损害了管理相对人的合法权益，如对案件的事实认定不清楚，收集的证据不确凿，对案件的定性不准确；未如实反映检查情况，对检查发现的问题隐瞒不报或者查多报少；不按规定时限、方式调取、退还纳税人的账簿及财务资料；对涉嫌犯罪的案件，应当依法移送而不移送，经责令纠正而拒不纠正；对举报有功人员应当奖励而不予奖励等。三是税政管理方面，主要是在税收规范性文件的制定以及税收业务解答过程中，存在与法律、行政法规、规章以及上级规范性文件相冲突的行为。四是行政审批（行政许可）方面，主要是在审批减免税以及实施行政许可过程中，存在未按法定条件、范围、类型、程序、方式、时限审批减免税和作出许可决定的行为，如对减免税的事实认定不清，对具有减免资格的申请人不予减免，对不具备减免资格的申请人给予减免；无正当理由不予行政许可，或者未依法说明不予许可的理由；未在办公场所公开公告许可事项和有关申请许可的资料等。五是税收保全和行政强制方面，主要是在实施税收保全和强制执行过程中，存在违反法定条件、权限、范围、内容、程序、种类、原则的行为以及不履行法定职责的行为，如对不符合法定条件的当事人实施税收保全和强制执行措施；税收保全或强制执行的程序违法；查封、扣压的期限超过法定时限；对已缴纳税款的当事人未及时解除保全措施；实施税收保全或者强制执行，查封、扣押了个人及其所扶养家属维持生活必需的住房和用品；未尽到保管义务，致使查封、扣押的财物缺失或者毁损；委托非法定拍卖机构实施拍卖行为；无正当理由实施阻止出境行为等。六是税务行政处罚方面，主要是在对税务登记、纳税申报、发票管理、帐簿资料管理和税款征收等违章处罚过程中，存在违反法定条件、权限、内容、程序、种类、幅度、原则实施处罚的行为，如处罚程序违法或者程序缺失；实施处罚时不使用或者使用非法定部门制发的罚没财物单据；对违法行为应当处罚而不予处罚；无法定事由，作出加重当事人负担或者不利于当事人的处理决定；违反法律规定自行收缴罚款，截留、私分或者变相私分罚款、没收的违法所得或者财物；处罚畸轻畸重，显失公正等。七是执法证据、文书与卷宗管理方面，由于执法案卷是全部税收执法活动过程与内容的历史记录，对判别税收执法行为的合法性与适当性具有重要作用，因此，要格外重视执法证据与执法案卷存在的风险。此类风险主要表现在执法证据、执法文书记载与反映的内容与案件事实本身是否具有一致性，是否具有直接的、充分的证明力，如卷宗案件事实或者法定事项记载不准确、不详实；定案证据缺少真实性与合法性，与案件事实缺乏关联性；定案证据不充分，对案件缺乏直接证明力；收集和制作证据的方式违反法律规定，致使证据缺乏必要的法定形式要件；执法程序缺少法律文书记载；未按法定的条件、项目、种类、格式使用和填写执法文书，或者项目和内容填写不完整；执法案卷丢失或损毁；对外提供的涉税证明或者纳税鉴定不符合实际，致使公民或法人的合法权益受到损害等。八是税收法律救济方面，主要是在办理税务行政复议和行政赔偿案件过程中，存在不按照法定权限、范围、内容、程序、时限办理复议、赔偿事宜的行为，如在法定时限内不作出行政复议或行政赔偿决定；被申请人违反法律规定，不提出书面答复或者不提交作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料；阻挠、变相阻挠当事人申请行政复议或者提起行政诉讼，对申请人进行打击报复；应当受理而不予受理行政复议和行政赔偿申请等。（三）税收执法风险产生的原因税收执法风险的产生，既有内生性原因，也有外部原因。1.内生性原因当前，存在税收执法风险的内部原因主要有三种：一是对税收执法风险的主观认识不足，缺乏应有的风险和责任意识，实施管理行为的随意性较大；二是个人的责任心和集体感不强，综合素质不高，税收业务不熟练，造成违法执法或者工作失误；三是