边疆治理方略

297第八章边疆治理方略第一节古代边疆治理方略简述①我国是一个有着五千年历史的多民族国家，历史上每一个朝代都面临着诸多的边疆治理问题，为了协调民族关系、加强对边疆地区的有效治理，历代统治者都在政治、军事、经济、文化等方面制定并实施了相应的边疆政策。尽管治边政策的政治性原则决定了我国古代边疆政策无一不是为封建统治阶级服务的，但是从历史唯物主义的观点来看，历代王朝对边疆的开发和治理都有一定的进步意义，在客观上不同程度地促进了边疆地区的经济发展和多民族国家的统一和巩固。因此，研究古代边疆治理的方略和政策的具体内容及其特点，不仅有利于我们了解历代王朝对边疆地区的治理状况，而且也可为当今边疆地区的治理提供一些有益的思考和借鉴。一、经营边疆的政治方略（一）设立治理边疆中央行政管理机构。我国自秦代起就是疆域辽阔的多民族统一国家。历代封建王朝为加强对边疆地区的统治，大都设有兼职官员或专门机构处理边疆地区的民族事务，如秦朝的“典客”和“典属国”，汉代的“大鸿胪”和“客曹尚书”，隋唐时期的“鸿胪寺卿”和礼部中的“主客司”，以及元朝的“宣政院”等，这些官员和机构的设置对促进我国边疆地区的发展都起到了积极作用。元朝设置宣政院管辖吐蕃地区，开了在中央政府中设置具体管理地方机构的先河。清朝设置理藩院，表明我国边疆管理机构已经初步完备。（二）羁縻政策。中国历代封建王朝的统治者都认识到边疆少数民族地区的特殊性，在行政管理方面实行了羁縻政策。所谓羁縻，就是指在维护国家统一的前提下，保持少数民族原有的社会组织形式和统治机构，承认其酋长、首领在本民族和本地区中的政治地位和统治权力，并封授一定的官职，由少数民族酋长、首领自己管理本民族内部的事务，其对中央政府一般只有朝贡的义务，而不承担赋税。从秦朝开始的对少数民族边疆地区实行以羁縻为主要内容的特殊行政管理政策，经历了两千多年历史实践，不断成熟完①资料来源：赵惠强、洪增林：《西部人文资源开发研究》，甘肃人民出版社，2002年6月第1版。298善，为统一的多民族的中国的巩固和发展作出不可磨灭的贡献。（三）怀柔政策。在开疆拓土中，历代封建王朝统治者为了巩固统一和扩大版图，对被征服或臣服的少数民族不得不实行用政治和经济手段进行安抚笼络的怀柔政策。西汉之“和亲”，即开怀柔政策之端。和亲政策的实行使得封建国家得以寝兵、休卒、养马、“世世昌乐”、“天下大安”。南朝在与北朝的对峙中，更是制定了给少数民族上层人物封官爵、为少数民族减轻租税等一系列的怀柔政策。唐朝时，唐高祖李渊对前代王朝治理边疆的失误和教训有其清醒的认识，因此他查“追革前弊”，制定了更加符合当时社会状况的边疆政策。这个政策的主旨就是“就中好睦，静乱息尼”；“怀柔远人，义在羁縻”。这是一个卓有见识的战略方针，它为唐代实行比较开明、正确的边疆政策奠定了坚实的基础。（四）善任官吏。边疆政策是由边疆官吏具体执行的，因此，边疆官吏的素质直接关系到国家经营边疆的成败。选任边疆官吏乃是历代王朝边疆政策中重要的一环。清朝康、雍、乾三代，都十分注重对边臣的选拔和封疆大吏的任用。如北疆除了蒙古族所分布的广袤草原以外，大都是少数民族聚居区或不同民族杂居区，各民族的语言、风俗、习惯、生产和生活方式各不相同，情况复杂，环境恶劣，清朝巩固边防的军事措施与“怀柔远人”的政治策略能否顺利实行，在很大程度上取决于官吏们是否具有忠诚廉洁的品质和管理军政事务的才能。正如康熙所指出的：“远人向背由廉政，惟在筹边与任贤。”雍正曾说：“治天下唯以用人为本，余皆枝叶事耳。”乾隆也说：“自古有一治必有一乱，有一盛必有一衰，天运循环，末始不由人事致之也。”这种善任官吏的见解对推动边疆的开发和治理、维护国家的团结统一有着进步的意义。（五）民族宗教政策。处理好民族宗教问题，是边疆开发治理中的一个至关重要的问题。我国边疆地区多居住着少数民族，边疆开发必然涉及到当地少数民族的生产、生活、风俗习惯等问题。唐初“怀之以文德”的思想之所以成为唐太宗治理边疆的基本策略，与他对待少数民族“一视同仁”的做法有很大关系。唐太宗曾说：“自古皆贵中华，贱夷狄，朕独爱之如一，故其种落皆依朕如父母”①。这如实地反映了当时边疆政策的基本方针。在中国民族政策史上，元以前的封建王朝没有制定过系统的宗教政策。而元王朝在征①《资治通鉴》卷一九八，贞观二十一年五月条。299服各民族、统一中国的过程中，面临着信仰不同宗教的少数民族。在这种特定的背景下，元王朝的宗教政策也就应运而生。元王朝遵照成吉思汗提出的“各教平等”的原则，实行尊重宗教、容许各教并存的政策，主张信教自由，保护寺观庙宇。这些特殊的边疆政策的执行，使边疆各族人民乐于为开发边疆、建设边疆、保卫边疆贡献力量。加强了族际联系和教派联系，促进了边疆地区经济的发展和政治稳定。二、守备为本的军事方略在中国古代社会里，内地与边疆的生产方式和社会结构上存在很大差别，彼此之间的矛盾冲突不可避免。中原地区以农耕为主，其主要特点是具有相对稳定的社会结构。周边少数民族则有所不同，他们的生产和生活主要是随水草迁徙，依赖于游牧业的兴衰，其经济基础同农耕经济相比具有极大的不稳定性，由此常造成边疆与内地的军事冲突。尤其是北方游牧民族，自秦汉以来始终是中原王朝的最大威胁。怀柔招抚，偃武修文，结果多是国力衰微，疆土沦丧；付诸讨伐，穷兵黩武，往往引致矛盾四起，政权擅递。在攻守之间，张弛之际，蕴含着深奥的军事、政治艺术，甚至是历代王朝边疆政策成功与否的关键所在。秦、汉王朝顺应历史发展的趋势，把千余年来各地区各民族孕育着的大一统要求变成现实，通过与当时国情相适应的政策使这种统一不断巩固和发展。秦、汉统治者在对边疆采取若干重大的军事行动后，实行优待匈奴降众的政策，并加强“守边备塞”。唐前期的边疆民族政策得到了顺利推行，这与当时君臣能够比较正确地把握边疆的军事、政治艺术至关密切。唐高祖武德元年（618年）十月诏书强调：“安人静俗，文教为先；禁暴惩凶，武略斯重。”①可见他对文武之道的认识颇为深刻。边疆政策宛如一个系统，边疆军事虽然算不上是核心机制，但它无疑是该系统的有机组成部分，并对整个系统的运转起着特殊而重要的作用。一方面，它是稳定边疆、保土安民的基本前提；另一方面，它是内地与边疆的政治交涉手段，是整个边疆政策能够切实推行的坚强后盾。明朝的治边思想突出“守备为本”。朱元璋认为：“帝王创业之际，用武以安天下；守成之时，讲武以威天下。”“御边之道，固当示以威武，尤必守以持重。”②为此，明朝建立了卫所制度，以维持一支强大的军事队伍。卫所制是唐朝府兵制和元朝禁卫军卫所的发展、完善和进一步推行。边地卫所的军队主要用于对付外来侵扰、①《册府元龟·帝王部·讲武》。②《明太祖实录》卷七十八。300平定各族各部头人的反叛和镇压各族人民的起义。遇有小战事，由当地卫所解决；发生重大战争，则由朝廷委派将领挂帅，抽调邻近数省乃至全国的军队进行征讨。边地卫所分为一般卫所和羁縻卫所两种，它们与内地卫所最大的不同之处是兼有管军、领土、治民之权，而内地卫所只管军事和军屯，不许参与民政。在边地一般卫所中委派有少数民族头领担任指挥、千户、百户、镇抚等职，即所谓土官。清朝加强边防的一项重要措施是在边境地区，“据山川险要”设置“卡伦”（哨卡），派官兵“为之防守”，并定期巡查。清政府曾多次严令边疆驻防大员督率官兵严密巡查边境。反击外来侵略、“画界分疆”、签订边界条款、保卫边疆安宁和领土完整是清朝筹边政策的一项重要内容。用乾隆的话说就是：“天朝尺土俱为版籍，疆址森然。既岛屿、沙洲，亦必然画界分疆，各有专属。”①在这个问题上，清朝前中期遵守的信条是：“既不无理强取他国之寸土，亦决不无故轻让我寸土于人。”清朝多次通过订立边界条约，解决中俄中段边界问题，确保了边疆的安宁。另外，“乱则声讨，治则抚绥”，是清朝治理边疆的又一基本对策。清朝统治者认为，防止分裂、加强对边疆的统一是安定边疆、防御外来侵略的重要保证。清王朝曾通过平定边疆少数民族上层分子的分裂叛乱活动，为进一步加强对边疆的行政管理、安定边陲，创造了有利条件。三、边疆经济发展方略中国古代王朝在恢复和发展边疆经济中采取了多种政策措施，其中比较有代表性的是移民实边、贡赐、茶马互市、免税赈灾、修渠筑道、发展边境贸易、建设边塞城镇、实施教耕政策等。（一）移民实边。是指历史上经济较为发达、人口相对密集地区的人口向人烟稀少、土地荒僻的边疆地区迁徙，同当地各族人民一道共同开疆拓土、发展经济、保家卫国的实践活动。历代王朝为了巩固边防或加强对少数民族的防范，重兵戍边。军队粮食的供应出现困难，解决的最佳办法莫过于屯田。大规模地移民开发边疆少数民族地区始于秦朝。秦朝统一的封建集权国家建立后，秦始皇首先对新拓“河南地”（今内蒙古乌加河、黄河以南，包括伊盟和巴盟河套地区）重点开发。两汉在秦朝的基础上，更加大了开发力度，尤以西汉武帝时最盛，以河套、河西（今甘肃、青海黄河以西，即河西走廊与湟水流域）地区最为突出。汉武帝大规模推行军屯，自敦煌至辽东，“复缮故秦时蒙①《粤海志关·贡舶三》。301恬所为塞”，在“建塞徼、起亭燧、筑外城”的同时，均“设屯戍以守之”①。唐代屯田组织之完备，屯域之广，田亩之多，历史空前。据《旧唐书·职官二》记载，尚书省工部有屯田郎中、屯田员外部，掌天下屯田政令。据南宋本《唐六典》“屯田郎中”注文，唐代各道军屯共1039屯，边疆军屯几占军屯总数的90%。唐代大批军队之所以有安驻边疆，屯田制度无疑在经济方面提供了重要保障。移民屯田客观上促进了边疆少数民族地区的开发，其历史作用是不可低估的。（二）贡赐。贡赐是封建王朝对朝贡臣服中央政府的边远少数民族特别给予的丰厚的经济赏赐，是向边疆经济“输血”的一种特殊补偿贸易。朝贡政策早在先秦之时就已产生，到宋代开始制度化。到了明清，朝贡制已相当完善。朝贡虽本是一种政治从属关系的体现，但由于历代王朝的回赐大大超过贡品的价值，而且来往频繁，成为中央政府对边疆地区一种变相的商品交换和经济资助。所以，从经济学的角度，可称其为“贡赐贸易”或“朝贡式互市”。由于朝贡有赏，且有食宿、安全保障，并可以在沿途开展一些贸易，因此各少数民族争相前来朝贡。如明朝西藏贡使尽管途中苦不堪言，却不远万里，乐此不疲，原因就在于明王朝实行对藏使赏赐“宁厚勿薄”的资助政策。据《明会典》记载：“乌斯藏（元明两代对西藏前、后藏地区的和谓）……喇嘛吐藩僧人等，从四川起送来（京）者，到京每人彩缎一表里，丝衣一套，俱本色。……钞五十锭，折靴袜钞五十锭，食茶六十斤。”进贡“中等马，每匹丝一匹，钞三百锭”，数倍于马价。明成化年间，每钞一锭，折银40钱，300锭折银7.5两。每匹丝折银2.25两。上等马加赏绢一匹。则上等贡马的赏价，高于其实价（每匹折银约五六两）两倍至两倍半。政治上的臣属朝贡在经济上得到中央王朝的大力资助，使边疆地区获得了食、茶、丝绸等生活必需品，同时也促进了与内地的经济交流。（三）茶马互市。互市是边疆与内地之间以及不同民族之间，在官方主持下的一种经济交流手段。互市的产生主要是由于内地与边疆经济结构的差异所决定的，这种差异在总体上表现为农耕经济与畜牧经济的社会分工的不同，只要这种分工存在，互通有无的贸易关系必然会发生。隋以前互市已有所发展，但国家还未设置专掌机构，只是让各地方政府自己主持，不另设官吏。从隋唐开始，随着互市贸易的进一步发展，国家开始派专人掌管，有专门的组织机构，即“互市监”。宋朝之时，朝廷将互市作为对少数民族“示①《汉书·匈奴传下》。302怀远之恩”的手段，大力推行。明代“东有马市，西有茶市”，茶马互市出现了空前的繁荣。清代初期基本因袭明朝的互市政策，在陕西、甘肃两省均设茶马御使专理其事。茶马互市，在客观上促进了边塞南北汉族与少数民族间的物资交流，促进了少数民族畜牧业经济的繁荣和人口的增长，并在一定程度上促使了边境地区安定局面的形成。（四）免税赈灾。鉴于边疆少数民族地区经济发展水平落后，同时也为了体现中央政府对少数民族的绥抚，历代王朝一般都对少数民族地区实行赋税减免等优惠政策。汉代对边疆少数民族地区的“边郡”实行赋税优惠的