阿拉伯国家环境治理与可持续发展的制度因素

412010年9月阿拉伯世界研究Sept.,2010第5期ArabWorldStudiesNo.5.制度研究阿拉伯国家环境治理与可持续发展的制度因素＊徐婷徐美丽摘要：过去30年，阿拉伯国家环境治理和可持续发展取得了重大的成就，主要体现在国家环境战略和相关行动计划的制订、新环境机构的建立、支持环境政策的法律和法规的颁布以及多边和区域环境协定的批准等方面。以1992年联合国环境与可持续发展大会和2002年世界环境峰会的筹备工作为契机，阿拉伯国家开启了筹建区域性环境治理平台，并开始了可持续发展评估的进程，阿拉伯环境部长理事会和阿拉伯环境与发展联合委员会都为实现区域性可持续发展协调行动作出了重要努力。关键词：阿拉伯国家；环境治理；可持续发展；国际制度作者简介：徐婷，上海外国语大学国际关系与外交事务研究院2007级博士研究生（上海200083）；徐美丽，青岛建设集团零零一工程有限公司总会计师（山东青岛266001）。文章编号：1673-5161（2010）05-0041-08中图分类号：X321文献标识码：A＊本文属上海外国语大学研究生科研基金项目“八国集团的全球气候治理”的成果，并受上海外国语大学“211工程”三期“碳排放权交易机制及其在中国实施的可行性研究”的资助。从20世纪八十年代后期开始，尤其是1992年联合国环境与发展大会后，环境问题迅速成为当今国际社会普遍关心的问题。由于中东地区位于热带与温带，大部分处在热带沙漠气候之中而干旱少雨，水资源奇缺。同时作为世界上最大的石油库，随着大规模的工业化、石油开采和经济发展，中东的环境破坏和资源争端日渐突出[1]，环境和可持续发展问题已成为中东国家普遍面临的重大挑战。海湾战争造成石油设施和油轮泄漏，形成海洋大面积污染，直接危及该地区海洋鱼类的生存。气候条件的异常变化还可能进一步加重中东地区的干旱程度，从而加快土壤的退化。[2]为应对环境问题，阿拉伯各国在国家和地区层面都采取了积极的措施。在国家层面，过去30年阿拉伯国家的环境治理取得了重大进展，体现在国家环境战略和相关行动计划的制订、多边和区域环境协定的批准、支持环境政策的法律和法规的颁布以及新环境机构的建立，在管理空气、水等自然资源、确定各行业特别是工业和农业存在的环境问题上取得了巨大改进，但新建立的制度框架仍不足以对可持续发展进行有效管理，环境、经济和社会综合政策的制定和实施尚未取得突破性进展。在地区层面，区域性环境与可持续发展制度得以建立。特别是以1992年联合国环境与可持续发展大会和2002年世界环境峰会的筹备工作为契机，阿拉伯国家开启了筹备和建立区域性环境治理平台和开展可持续发展评估的进程。1987年由阿盟成立的阿拉伯环境部长理事会（CouncilofArabMinistersResponsiblefortheEnvironment，CAMRE）是阿拉伯区域性环境治理的分水岭，是阿拉伯国家为解决地区性环境问题建立的第一个政治平台。阿拉伯环境与发展联合委员会（JointCommitteeonEnvironmentandDevelopmentintheArabRegion，42JCEDAR）着重于环境与发展之间的联系，同样也是重要的里程碑事件。一、阿拉伯各国环境治理与可持续发展的制度建设（一）阿拉伯各国环境制度框架的演变阿拉伯各国的可持续发展以改善公众健康和环境管理为目标，并在这一理念的指导下进行环境制度建设。过去30年阿拉伯国家主要公共部门在环境问题上进行了众多的跨部门合作和制度建设。理解现有制度安排的历史发展能够更好地理解可持续发展治理背景下建立的各种制度安排。更重要的是，这一发展历史揭示了阿拉伯各国政府在应对不断变化的环境需求和可持续发展优先领域中表现出的灵活性，同时也表明只要有充分的激励，阿拉伯地区能够重组并强化现有的制度框架实现可持续发展的目标。纵观阿拉伯各国环境制度建立的历程，大致经历了三个主要的结构调整时期：第一阶段（1960~1980年），从地方转移到国家层面。在奥斯曼帝国和随后的法国和英国委任统治时期，自然资源作为经济和收入的主要来源一直处于集中化管理之下，而环境事务则主要由地方负责。从国家独立到国家治理结构趋向稳固的最初阶段，地方和社区继续负责环境事务。随着联合国人类环境会议的召开和“斯德哥尔摩宣言”及行动计划的出台，阿拉伯国家建立负责环境事务国家机构的呼声越来越高，要求在确保环境质量的前提下规划、管理和控制国家环境资源[3]，这为阿拉伯各国建立国家环保机构铺平了道路。由于最初环境问题属于公共健康问题，环境责任最早由卫生部下设的环保卫生部门负责，其主要职责包括管理水质量、空气质量、噪音污染、放射性废物、食品中农药残留以及职业健康等问题。中东主要国家在初始阶段大都倾向于建立环境委员会或环境理事会而不是环境部，环境保护理事会通常跨部委，解决包括饮用水质量到野生动物保护的各种环境问题。直到20世纪九十年代卫生部一直是跨部委环境理事会和委员会的主导者。越来越多的环境服务和基础设施建设需求对环境进行集中管理，根据国家发展计划，环境理事会对环境事务实行自上而下的管理，地方在应对环境问题中的作用越来越小。然而，自然资源仍然处于环境管理的范畴之外；国家部委主要负责管理消费，如石油、渔业、农业和土地使用规划等，自然资源的保护则不属于他们的管辖范围。然而，保护地区自然资源也取得了一些显著的成果，如1966年在约旦成立的“皇家自然保护协会”明确将自然和野生动物保护列为主要目标。阿拉伯国家还参加了各种与自然资源管理相关的科学项目，包括联合国教科文组织1950~1960年开展的“干旱区域项目”（AridZoneProgram）及国际科学联盟理事会（InternationalCouncilofScientificUnions）1962~1968年间的“国际生物项目”（InternationalBiologicalProgram）。与此同时，约旦和沙特的非政府组织保护国家自然资源的公共责任得到认可，这为环境保护公私伙伴关系和中东地区公众参与环境治理提供了成功的典范并产生了持久的影响。尽管已经付出了诸多努力，环境和自然资源保护理念的滞后及国家内部制度安排防碍了阿拉伯国家环境治理综合性思维和可持续发展的进程。第二阶段（20世纪九十年代），广泛建立了阿拉伯国家的环境机构。随着联合国可持续发展委员会的建立，中东地区的环境治理取得了重要的发展。这也归因于新的理念框架从环境管理扩展到环境与发展的关系。传统上属于社会经济事务部门管辖范围下的问题开始成为环境机构的任务。国家广泛关注的灌溉与水质量，工业、市政和固体废物管理，健康与饮用水质量，规划与分区，环境评价、教育及贸易等跨行业问题都需要环境部门的参与解决。这扩展了环境机构问题领域、拓展了管理的责任，也不可避免地导致制度管辖权的重叠。应对的首要措施是加强阿拉伯国家环境部门的能力，使其能够应对新的责任。在20世纪九十年代早期，除伊拉克、沙特和叙利亚外，中东大多数国家的环境制度框架都发生了改变。阿尔及利亚、巴林（1995年）、埃及（1994年）、约旦（2003年）、黎巴嫩（1993年）、阿曼（1991年）、巴勒斯坦（1996年）、卡塔尔（199543年）、苏丹和突尼斯（1991年）分别建立了独立或共同处理环境问题的环境部。此外，埃及（1994年）、约旦（1995年）、科威特（1995年）、巴勒斯坦（1996年）和阿联酋（1993年）建立或重组成立了新的环保机构。[4]1992年，也门在内战结束后成立了环境理事会。然而这些努力所形成的新环境框架仍不足以从跨部门的角度解决日益扩大的环境问题。为了促进各部委和政府机构之间的协调，在联合国环境与发展大会方针的指导下，大多数阿拉伯国家建立了某种形式的国家可持续发展委员会，并为2002年的世界环境峰会做准备。在此情况下，黎巴嫩建立了跨部门的可持续发展委员会，叙利亚成立了21世纪议程协商委员会。巴林、埃及、约旦、沙特、突尼斯和也门相继成立了类似的委员会。这些委员会通常包括负责经济、环境、外交事务等各部委的代表及来自市民社会的专家。然而，这些机构往往是特设的，仅为了报告的需要或为了筹备国际会议。鉴于中东地区国家可持续发展委员会的功能有限，这些委员会没有能力和授权协调或实施可持续发展政策，往往只能作为一个咨询部门。虽然中东国家的可持续发展政策常常以国家可持续发展委员会专家编写的报告建议为基础，但以目前的能力可持续发展委员会并不能作为公共咨询或部门间政策协调的常设机构。第三阶段（21世纪以来），反思制度性安排。世界可持续发展峰会的筹备工作促进了对可持续发展制度框架的重新思考。自1997年以来国家层面发生了一些变化，特别是国家可持续发展委员会重新恢复了活力，主要体现在：埃及和沙特在国家部委内设立了环保部门；约旦建立了环境部；阿曼将区域城市和环境部的职责范围扩展到水资源管理等重要问题；巴勒斯坦迫于政治需要将环境部转变为以环境质量为重点的权威部门；突尼斯整合并设立了农业、环境和水资源部。（二）阿拉伯国家环境治理机构的共同职责尽管可持续发展的议题范围日益扩大，但阿拉伯地区各国环境机构的任务仍保持不变。通常阿拉伯国家的环境机构职责包括：规划和协调有关政策；制定环境法规和标准；评估、监测和检查各级环境部门；促进多边协定的环境考虑；提高环境意识、推动环境教育。阿拉伯地区各国环境机构以促进可持续发展为主要目标，环境保护机构通常需要与外交部门密切合作，报告其主要活动和谈判立场。此外，在划拨可持续发展具体活动经费方面，阿拉伯国家的规划部也密切参与其中，其可持续发展的制度框架在很大程度上依赖于与传统部委相关联的环境制度结构和实力。（三）阿拉伯国家环境治理体制模式过去30年，阿拉伯地区存在六种环境制度类型：第一，约旦、黎巴嫩和叙利亚建立了有自治权的环境部，摩洛哥也曾设立过这种环境部。这些国家的环境部拥有自主权，有自己的技术人员、预算分配和实施行动的授权。虽然在法律上这些部委与其他部委拥有相同的地位，但在实践中，相对于经济和社会事务部他们往往在政治上比较软弱；第二，阿尔及利亚、毛里塔尼亚、摩洛哥、阿曼、苏丹、突尼斯和也门分别建立了联合环境部，巴林之前也是。这些联合部门赋予部长在环境和一两个与之相关部委的共同责任：在巴林，国家和地方的环境问题相联系使城市与环境事务相互合作并组合成统一的环境事务部；在阿曼，水资源管理被纳入到环境部的职责；在突尼斯，农业、水资源和环境被合并成一个部；在苏丹和也门，旅游业与环境最初也被整合在同一部门，此后苏丹将环境与卫生部相结合，也门在2003年5月成立了水资源与环境联合部；第三，独立的环保机构或委员会，与环境部长或部长理事会相联系，例如巴林、埃及和巴勒斯坦。在有些情况下，独立的环境机构受跨部门的理事会领导，这样能够将专家和非政府组织代表纳入其中，如埃及；第四，部委内部的环境主管部门，如沙特的环境主管部门是其他部委下设的机构或部门。在沙特，环保机构气象研究的职责隶属于国防和航空部的职权范围。卡塔尔也曾是如此，20世纪九十年代在卡塔尔环境问题隶属于城市事务与农业部，直到2000年成立了环境理事会；第五，设有秘书处的部长级环境理事会，如卡塔尔和阿联酋。环境理事会是跨部的机构，拥有技术秘书处执行理事会的具体决定。在阿联酋，联邦环境理事会在很大程度上依赖全国环境机构对实施方案的44支持；第六，由副首相领导的跨部委环境委员会，例如科威特。该模型使政府高层政要担任环境委员会主席，推动环境议程的开展。这使环境管理机构能够冲破部门政治的束缚。就加强可持续发展来说，目前科威特模式的前景较好。在科威特，环境委员会受副总理领导，成员包括与环境问题直接相关的五个部委的部长、其他部委的副部长和环境机构的执行主任。委员会每6个月举行一次会议，对环境机构进行政策授权。此外，委员会中各部委代表负责执行委员会的决策和政策协调支持，促进各机构间的互补。科威特的这种做法考虑到以下几个增强环境机构的重要因素，包括政治影响力、领导力和各部委之间的协调。但是，由于环境理事会在很大程度上仅作为一个咨询机构，科威