附页：论全球治理时代我国政府的责任

附页：论全球治理时代我国政府的责任张劲松（苏州大学政治与公共管理学院；江苏苏州；215123）[内容摘要]伴随着全球化而来的是全球问题的出现，特别是全球风险社会的出现，任何一个国家都无力独自解决全球问题，任何一个国家的政府也不能只通过国内的治理来解决全球问题，全球治理时代已经来临。我国经济的对外依存度增高迫使我国政府接受全球治理，全球化进程中国家治理失灵需要我国政府参与全球治理。全球治理削弱了我国政府的主权，全球治理的标准差异阻滞我国政府的治理参与，全球公民社会淡化对国家的忠诚制约了我国政府的行动能力，这些因素对我国政府提出了挑战。全球治理时代我国政府要承担起全球化与本土化并重、分担风险与规避风险并重、全球政治与地缘政治并重等方面的责任。[关键词]全球治理；政府责任；全球化；本土化；全球公民社会；国家主权作者简介：张劲松（1967--），男，湖北鄂州市人，汉族，博士。苏州大学政治与公共管理学院教授，行政管理专业硕士生导师。主要研究公共管理。近三年来，在《中国行政管理》《社会科学战线》《文史哲》《江海学刊》《毛泽东邓小平理论研究》等刊物上发表论文50多篇，其中半数为中文核心期刊。并有8篇论文被中国人民大学报刊复印中心全文转载。联系方式：苏州大学政治与公共管理学院，江苏省苏州市；邮编215123；联系电话：[phone]（小灵通）；E-MAIL：[e-mail]1论全球治理时代我国政府的责任[内容摘要]伴随着全球化而来的是全球问题的出现，特别是全球风险社会的出现，任何一个国家都无力独自解决全球问题，任何一个国家的政府也不能只通过国内的治理来解决全球问题，全球治理时代已经来临。我国经济的对外依存度增高迫使我国政府接受全球治理，全球化进程中国家治理失灵需要我国政府参与全球治理。全球治理削弱了我国政府的主权，全球治理的标准差异阻滞我国政府的治理参与，全球公民社会淡化对国家的忠诚制约了我国政府的行动能力，这些因素对我国政府提出了挑战。全球治理时代我国政府要承担起全球化与本土化并重、分担风险与规避风险并重、全球政治与地缘政治并重等方面的责任。[关键词]全球治理；政府责任；全球化；本土化；全球公民社会；国家主权20世纪后期，全球化浪潮越来越猛烈，全球化是当今社会发展的必然结果，是社会发展不可逆转的普遍现象。伴随着全球化而来的是全球问题的出现，特别是全球风险社会的出现，任何一个国家都无力独自解决全球问题，任何一个国家的政府也不能只通过国内的治理来解决全球问题，民族国家的治理危机已经显现，全球化已经和正在对各国政府的职能和作用提出了严峻的挑战，政府改革势在必行，全球治理已成为必然。我国政府在全球治理来临后，必须正确面对全球治理，主动参与全球治理。一、我国政府必须面对全球治理时代的来临（一）全球化必然要求全球治理全球化伴生着全球治理。全球化首先是经济的全球化，自第二次世界大战之后，发达国家之间的贸易往来和相互投资获得巨大发展，各种国际经济机制开始形成，跨国公司成为世界经济增长的发动机，大批发展中国家进入国际经济体制，各国经济互相渗透，国家经济一体化形成。经济全球化主要是资本全球化、产品全球化和通讯全球化，而资本、产品和通讯的全球化，既对全球性流动提出了客体的要求，又对这种流动提出了主体的要求，即要求资本、产品和通讯能够在全球流动的世界性的市场，又要求有一个能够管理这种国际性市场的组织出现，以推动和维护全球市场的正常运转。跨国公司和全球性的非政府组织就属于这种组织。因此，“经济全球化从某种意义说也就是全球市场的形成和跨国组织作用的增大。全球市场和跨国组织在本质上与传统的国家领土观念是相冲突的，资本的全球流动和跨国公司的活动客观上都要求冲破领土的束缚。当国家的领土疆界与资本的全球要求相矛盾时，跨国公司和其他跨国组织就会想方设法使国家的领土要求从属于资本扩张的要求。”[1]领土要求又与主权要求相关联，当经济全球化加深之后，就会对主权提出更多的要求，出现主权困境：“在全球化时代，国家主权只有通过放弃国家主权才能实现。……民族国家式的现代性的地缘政治前提（或新现实主义理论）遭到削弱。对国家政治行动者的成就而言，不是权力平衡的优先性，而是经济结算的优先性将成为决定性的。”[2]经济全球化将不可避免地带来政府权力一定程度上的让渡。在处理国家事务过程中，经济全球化导致多中心权力，而多中心权力的出现削弱了原先处于主导地位的国家及其权力代表者——政府的权威，导致旧治理方式的解体，代之以全球治理。传统意义上的公共管理是由政府主持和承担的，这是其权力也是其责任，而经济全球化打破了国家及其政府的这种主导地位，跨国2公司的投资等全球性的经济活动，势必要求在有关民族国家内有一个相应的政治环境。如果民族国家的治理没能适应全球经济活动的需要，跨国投资就会利用其“逃避力量”，致使民族国家遭受损失，“由于信息技术使距离失去了意义，许多企业能够利用各个国家或各个生产基地彼此相争而使自己从中渔利。这种跨国逃避力量超过国家和工会的组织力量，因为它不像后两者那样受领土的束缚。”[3]正是由于这种跨国逃避力量的存在，民族国家需要有一个适应这种全球经济活动的制度环境，当全球经济活动与民族国家原有的制度发生冲突时，民族国家往往不得不做出一定的让步，民族国家的政治制度和经济制度不得不发生相应的变迁。这种变迁直接削弱了民族国家的政府权威，我国各地方政府常常给予跨国投资者以超国民待遇，就是这种政治经济制度变迁的产物。这就使得民族国家的政府治理步入一种全新的治理——全球治理。在经济全球化导致民族国家的政府权威削弱的过程中，多中心权力的出现填补了政府权威退出之后的权力空间，这是全球治理形成的本体。“全球治理打破了政府对公共事务管理的垄断，许多非政府的行为体，如国际非政府组织、跨国社会运动、全球公民网络、跨国公司等以多种方式、途径参与公共事务的管理，同政府分享公共权力和政治权威。”[4]经济全球化所带来的是一个“碎片化”了的世界，民族国家及其政府的权威被肢解，层出不穷的国际经济活动，超越了国界，在此过程中，权威重构的方向向上为跨国或超国家组织，横向为社会运动和非政府组织，向下为次国家集团，多中心权力出现之后，政府权力或权威最终碎片化，“这是一个治理逻辑不必遵循等级制度的世界，在其中最远的也是最近的，政治的空间向度被碎片化力量揉在一起，使得事件发生摆脱了任何直线性顺序。今天的因果链条仿佛是碎片缝成的被单，依然把国家和政府置于首位的本体论不可能清晰地加以辨别。”[5]处理国际事务的政府本位碎片化之后，取而代之的是多中心的权力，形成多位本体的全球治理主体格局。政府权力的弱化，不会导致权力的真空，治理权力的碎片化并不意味着权威的消失或退化，而意味着在全球治理格局中，打破了政府权力的垄断，实现了治理权力的再分配，最终构筑了全球治理的多中心、全方位的本体，形成全球治理的本体格局。（二）我国政府无法回避全球治理1．我国经济的对外依存度增高迫使我国政府接受全球治理改革开放之后，中国经济逐步纳入了全球化体系，而加入WTO更是加快了这一步伐。超过四分之一个世纪的长期繁荣，已使中国成为一个重要的贸易国家和主要的海外投资目的地。中国已成为制造业、资本流动和技术转移的全球网络中一个关键的纽带。中国经济的全球化过程已经无法逆转，中国经济对外的依存度越来越高。中国经济的增长，需要大量的能源和资源，“现在中国原油需求的三分之一以上和超过一半的铁矿石需求依赖进口。中国公司在世界范围内寻找各种类型的资源的长期供应反映了中国经济对资源进口的日益增长的依赖性。”[6]中国国内市场已经无法满足国内经济发展的需要，中国所消耗的能源和资源现在需要大量地进口，而中国生产（或加工）的产品却又离不开国际市场。目前中国的经济增长模式是一种以工业生产为主导的“重消耗大宗商品”模式。固定投资和出口，两者产出共占中国GDP的75％以上。由这两个板块推动着中国GDP中的大宗商品含量比一般组合较平衡的经济体高得多。投资与出口受到多年来不曾间断的城市化、基础设施和工业化进程的推波助澜而迅速飙升。生产力的国际化把中国与整个世界高度紧密地联系在一起，中国对外依存度越来越高。世界市场对各国政策施加管制，力求用国际规范作为共同的行为准则。3全球性经济组织的运行是以参与国若干主权的让渡和转移为条件的。随着中国全球化程度的加深，某种程度上中国完全处理经济的自主权无形中缩小了。在世界经济一体化的作用下，我国经济将更明显地感受到国际市场变化的影响，全球经济运行的周期也同样会出现在中国经济中，这必然会在国内引起相应的政治影响。对于我国的政府来说，这种影响就是接受全球治理范式，将我国政府治理纳入全球治理体系中来。可以这样说，只要我们还在全球化的经济体系之中，我们的政府就不得不接受与全球化伴生着的全球治理。2．全球化进程中国家治理失灵需要我国政府参与全球治理全球化进程加深以后，影响全人类的跨国性问题日益增多，而这些问题仅依靠单个国家是很难解决的，必须依赖全球国际社会的共同努力。乌尔里希•贝克将全球性问题所带来的风险概括为三类：“第一，生态危机；第二，全球经济危机；第三，（自“9.11”事件以来）跨国恐怖主义网络所带来的危险。”[7]全球风险出现后，单个国家政府无法独自解决这些问题，导致国家治理失灵，需要将这些风险置于全球治理的体制之内才能解决。具体地讲，全球治理体制所关注的国家治理失灵的风险指如下三个层面：一是生态层面的风险。包括资源的合理利用与开发、污染源的控制、稀有动物的保护等，这些都是与全球生态密切相关的问题；二是经济层面的风险，包括全球金融市场、贫富两极分化、全球经济安全、公平竞争、债务危机、跨国交通、国际汇率等等；三是政治层面的风险。包括全球安全性的政治风险、全球犯罪性（尤其是国际恐怖主义）的政治风险及基本人权方面的政治见险。这些风险由于带有普遍性而从国内问题成为全球性问题，仅靠我国政府单方面的力量必然出现政府治理失灵。随着我国政府承担相应的国际义务增多，政府的自主性受到各种力量的制约作用越来越大，我国政府治理纳入全球治理体制是政府治理失灵的必然结果。同时，我们也应该看到，全球风险及单个国家治理失灵并非可怕的事，因为风险具有双重性，风险并非总是有害，“全球化还包含了许多其他方面。它带来了其它形式的风险和不确定性，尤其是全球电子经济中出现的风险和不确定性（这是近期的发展）。在科学中，这里的风险是双重的。风险与革新联系在一起。风险并不总会最小化，金融风险和企业风险的交叉正是全球化经济的推动力。”[8]我国政府纳入全球治理体系，既有利于克服全球化的共同问题，又可使我政府在治理全球性风险的过程中，寻找到发展的契机，使风险向发展的动力转变，这是我国政府加入全球治理的内在动力。二、全球治理时代的来临对我国政府的挑战（一）全球治理削弱了我国政府的主权全球治理挑战民族国家及其政府所拥有的主权，这是一个不容否认的事实，它表现为伴随着全球治理时代的来临，经济、政治、文化诸领域的主权权力都受到冲击和削弱。从经济上看，自从我国确立改革开放的政策以来，我们吸引了大量的外资进入中国市场，加入WTO之后，中国经济更是大踏步地进入全球经济体系。然而，加入全球经济体系是有代价的，我国政府制订经济政策与经济目标，管理经济活动等行为的能力，就受到国际经济组织（如WTO）及跨国公司的制约。为了加入WTO，我国政府接受了比较苛刻的条件；为了吸引外国投资，我国各地方政府普遍给予了跨国公司以“超国民待遇”。我们作出这些经济主权的让步的重要原因，4就是我国政府意识到与作为全球经济活动中的重要成员的长期利益相比，做出相应的让步是值得的。而且，我国政府也认识到，全球市场、全球贸易、全球金融、全球活动规则已成为一种客观的强制性力量，我国政府不得不在治理主权上作出相应的调整与让步。从政治上看，全球治理时代来临之后，我国的国家独立自主、安全和领土完整面临着来自国际社会干预的危险。我们对新的国际权力体系，既困惑和不安，但又不得不承认其合理性，从而增强了国际干预的合理性，增强了国