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1協力夥伴跨域治理的挑戰與機會－以社區風險治理為例李宗勳1摘要Ravetz指出「後常態科學」（postnormalsciences）中風險並非單因發生，其必須通過系統發展的產生，並且在系統之內各種價值變數皆企圖干涉而影響風險產生(顧忠華，2001:64)。Beck（1986）強調風險不像財富可以被具體化，而是意識決定存在，隨著單位屬性、文化、教育程度、工作環境的差異，對風險的認知程度也所差異。Beck的「風險理性」概念，在一種開放的、允許充分彈性的新思維模式下，全方位地認識風險的各種可能來源與可能後果，強調的是整體的關連性，尋求系統間跨域協調與互通的管道，運用「多面向」的思考來扭轉風險的危害。治理是全般性的概念，而管理是一種駕馭的手段，在風險社會裡，危機管理不足以面對多元性的需求，治理將取而代之。風險治理需要運用整體的面向去改變思維與觀念以面對風險的全面性，透視各層面的潛在危安因子，通盤性檢視與全面性的策略。協力跨域治理是社會進步的動力與公民社會的基本權力，透過促進資源的效率流動可以提升整體社會的活力，並從中建立多樣跨部門的協力夥伴關係（Kamensky&Burlin,2004:7-8;Kooiman,2003:5-6）。現代風險以不確定的形式存在，必須要學習如何組織責任，不斷反省，創造學習型理性，提高風險的責任意識。而這種學習型理性無法單靠某一部門支應，需要跨部門的職能協力完成；協力治理是強調過程、權力互賴與共同治理，注重輔導與授能的領導方式，勇於面對風險的任事態度，以產生合超效應（Agranoff&McGuire,2003:1-5;Perri6,Seltzer,&Stoker,2002:6-8）。協力治理可以發掘彼此無知的無知，顯化不可預知的不確定風險因子，改善體質並完善功能。社區所涉及的風險因子極為廣泛，必須藉由跨區、跨域的協力治理，去整合資源，組建夥伴關係，以治理風險。新社會整合帶動公共行政與公共政策朝向民主行政、跨域治理與協力夥伴，在理論與實務上著實產升結構性的衝擊與影響，也同時帶來機會與挑戰。基於這種看見與認知，本論文將從面對「跨域治理」與協力夥伴的挑戰與衝擊，公私部門間職能應該如何相互支應（complement），而政府間、民間社會間與公私部門間的互動關係如何透過「共同治理」（co-governance）養塑夥伴關係與環境情誼，其中將透過「社區風險治理」個案分析呈現在開放社會中人類文明的建構與維持、甚至提升均需透過人與人的「互動關係」，而關係的品質需要藉由建立「風險文化」與「風險理性」得到合理分擔暨營造「互動倫理」。關鍵詞：協力夥伴、跨域治理、風險治理、互動倫理、安全社區1作者現任中央警察大學行政管理系副教授、「內湖安全社區暨健康城市促進會」總企劃兼常務理事（該促進會頃於八月間輔助內湖通過「世界衛生組織」認證為全世界第八十五個安全社區）2壹、前言「公私協力」（public-privatepartnership）是一種治理改造工程，是近年來政府尋求提昇治理能力、改善治理效應的主流思維。強調與凸顯的是一種基於相互認同的目標，而建立在不同行動者間（政府、營利部門與第三部門）「協力夥伴」（collaborativepartnerships）的動態「互動」關係。這種互動關係的蘊育主要是緣自於具有互動互賴共同關係的一群人，基於共同利益、共同問題、共同需要而逐漸產生共同意識的凝結與集體行動，凸顯與區別的是以「夥伴文化」（partnershipculture）為基礎的協力機制與互動關係，不同於一般以「契約文化」（contractculture）為基礎的委外辦理與利益結合。而風險不只是現代科技的構成部分之一，也深植於現代的社會組織與系統之內，風險同時是一種開放社會建構的效應，經常牽涉到「共同行動」與「共受風險」（sharedrisk）的問題（李宗勳，2005：1-3）。安全與健康是社會事務，而不只是警政與醫療事務；它是跨越公私部門的共同責任，而安全與健康即是社區居民參與公私部門合作的表現，一種公共關心的能力與環境情誼。近年來民間社區蓬勃發展，推動民間社會發展策略的成敗不在行政資源的匱乏，而是政府行政部門缺乏一個有效的資源整合與業務協調的平台機制，所以當前應該致力建立公私部門的夥伴關係、促進資源的效率流動及互動制度環境法規化等。透過協力夥伴跨域風險治理的觀點，藉由全面性弱點管理的檢證，對災害防救與社會事故風險不確定性加以控制，在公、私與第三部門間建構風險治理的協力夥伴關係（林水波與李長晏，2005：3-5）。「多樣性」（diversity）是人類社會的特質，也是自然界的普遍現象；當多樣性的條件被滿足時，生存所面臨到的風險才能被分享。在「歧異而統整、多元而相依」的社會體系中，即凸顯公共安全與風險具有高度的統整與依存性，而災害防救、公共安全管理也不再是政府管理所能單獨因應，而是成為社會大眾的「公共財」與「共同責任」。公共安全的變遷與需求，需要透過多元的機關、社會安全防護體系的建構與連結治理，營造合理有效的公共安全風險之互動倫理等。這種新社會整合呈現一種新直接關係，也就是個人主義化朝主體取向社會建構；個人與社會之間形成了一種「新的直接關聯」，個人自身成了社會在生活世界中的再生產單位；個人進入新的社會聯繫過程，既定的社會生活形式瓦解（如階級與地位、性別角色、家庭鄰里等）。基於對於「協力夥伴」與跨域治理理念與精神的肯認以及其在共受風險跨域治理的價值與功能的期待，本文將以研究如何從改善政府部門與企業、非營利部門的互動機制去活化與強化社區風險共同治理（co-governance）作為主要研究問題，並以協力夥伴「互動」關係作為分析概念，期能凸顯第一、第二及第三部門在職能推動上的支應之重要性並從實務檢證中研提推動策略。此外透過以安全社區國際認證為個案，檢視如何將國際認證指標轉化為國內推動「安全社區」或「六星計畫」社區治安的風險分擔之互動倫理，以及將互動倫理制度化運用至集體行動的公共安全管理之可行性。3貳、文獻回顧與理論基礎一、協力夥伴的視野與精神「協力夥伴」是一種基於相互認同的目標，而建立在不同行動者間（政府、營利部門與第三部門）的動態「互動」關係。這種互動關係的蘊育主要是緣自於具有互動互賴共同關係的一群人，基於共同利益、共同問題、共同需要而逐漸產生共同意識的凝結與集體行動。就在這種共同文化、共同命運與共同目標的牽引下，協力夥伴的基本精神包括共同參與（co-operation）、共同出力（co-laboration）、協調融合（co-ordination）、共同安排（co-arrangement）等「共同治理」（co-governance）的協力夥伴關係（李宗勳，2004b：44-47；Kooiman,2003:1-10）。這種協力夥伴概念已在歐洲各國的公部門體系中開花結果，其中又以英國新工黨的Blair政府以「第三條路」（TheThirdWay）思維作為改革依據，廣泛落實到英國公部門、私部門、第三部門的互動協力合作關係。僅說明如此：（一）協力夥伴的核心領域探究協力夥伴的核心視野與領域有下列範疇（Glendinning,C.,Powell,M.&Rummery,K.,2002：2-7；Perri6,Leat,Seltzer&G.Stoker,2002:3-5;Sullivan&Skelcher,2002:1-10）：1、What協力夥伴的定義為何？它究竟是什麼？有何特質與功能？2、Who哪些人有權或需要參與？是否一定要有公部門參與？參與者的屬性與數量是否有限制等？3、Why何以要參與？基於什麼動機與理性考量？4、How要如何進行連結與互動？是要以市場、層級節制、網絡為機制或其他基礎？確定哪些要素構成一個決策。5、which當前在歐美有關協力夥伴所積極推動的事務有都市再生（urbanregeneration）、衛生、健康與社會照護、區域經濟產業、教育與終生學習、社區安全、處置犯罪與失序、永續發展、促進公平與包容等。4根據相關文獻略可將協力夥伴的核心領域歸納維下列類型（OECD,1999:15-21;Sullivan&Skelcber,2002:14-30;李長晏，2005：153-155）：1.聯合生產夥伴－主要是一種在夥伴體制之間的績效合約，使政府部門的政策主管機關能夠確保夥伴行為的定期評估得以落實，如交通與水利等可採公私合夥或民營化方式組建水資源夥伴關係經營。2.共同資源夥伴－透過以結果為導向的績效合約，將夥伴的關係從純粹以順從為導向的管理方式，改變為具有結果導向的彈性化管理工具之做法，如公共醫療服務與環境保護等可採府際夥伴或公私合夥形成環境績效夥伴關係方式。3.合辦投資夥伴－這種夥伴關係涵蓋風險的分析與績效目標的認定，並即早建立評估機制，如地方長期經建計畫與都市土地開發利用可採政府與民間企業共同參與建構跨疆界基礎建設夥伴，我國促參法即屬此一類型。4.協力合作夥伴－針對重大或複雜的議題所相對應的方式，參與者除了公私部門外，更結合了社區組織及公民團體，如教育文化與體育、治安與災害防救等採跨縣市或跨部門互惠合作、委託民營等建構策略性結盟夥伴關係方式辦理。（二）建構協力夥伴的原因在全球化趨勢與資訊科技環境快速變遷影響下，組織（無論是公部門、私部門或第三部門）彼此是處於一個既複雜而又綿密的社會環境網絡體系中，然而基於相互單一職能與資源有限，益加凸顯多重組織兼合作的需要、合作的利益與合作的優勢之重要性。僅歸納組建協力夥伴的主要原因如下（Lowndes&Skelcher,1998:315-320;Susan&Marilyn,2001:17-18;林水波與李長晏，2005：14-16）：1、資源互用化相對於資源依賴理論係指資源過度缺乏的環境中產生的競爭、權力與支配的模式，協力夥伴觀念強調的是一種協力的概念，一種分享彼此的資源、風險與報酬的關係，是優先於合作而不是優先於競爭。2、職能支應化協力夥伴關係興起的另一項原因亦是鑒於地方政府組織亟待整合日趨分裂的職能問題，這種問題的解決無法單純從公部門內部獲得滿足，需要從政策的關係網絡之相關部門間進行向上（地方對中央）、向下（中央對地方）、平行（同質水平部門間）、向外（異質部門間）的功能整合與職能支應，以區域資源整合的全局性（holistic）思維，藉由彼此的合作與協力關係達成共同目的。是以協力夥伴的重點在職能支應（complement）而非「替代」（replacement）。3、議題跨域化在面對不同領域間複雜而又不容易妥協、難以處理的議題，益加反映出組織間、部門間彼此建立夥伴聯繫的重要性，承如Rhodes（Lowndes&Skelcher,1998:315）所言，麻煩的問題需要麻煩的解決方式，因此，公部門需要建立一個與不同層級機構與不同政策網絡機構間的多面向關係。這種跨域化合作需要發展5更多相互關係、相互信任與相互合作，彼此鬆懈自我防衛而願意真誠溝通協調。（三）協力夥伴的精神協力夥伴的核心精神應該表現出（李宗勳與周威庭，2004：30-35；Tam,H.,1998:vii-x）：1、共同參與探尋（enquiry）並協力同工。2、相互負責、共享榮辱（mutualresponsibility、GovernmentisUs）。3、鑲嵌式、內含式社群（inclusivecommunities），有明確關聯的權力關係。4、是願意冒險互信的夥伴而非對手。二、協力夥伴的跨域治理－需要更多連結與協力社群或共同體所強調的是一群人所具備的共同連結基礎，這種共同連結基礎一般可基於兩種形式，一種是成員所具有的共同特徵，藉由「同中求異」的過程達成認同與凝聚的效果；還有一種「共同的基礎」並非是強調「共有」的特徵，而是成員彼此「共享」一個公共空間或社會網絡，交互而形成的認同感（陳欽春，2000：195），從趨近「異中求同」的方式透過分享與互動而彼此認同，建立共同體。社區主義發展中所代表的「異中求同」或「同中求異」是一種相互的辨證概念；Tocqueville（1969，秦修明等譯，2000）指出民主不僅依賴正式體制的鞏固，也依靠人民周