公共管理学原理4

公共管理学原理PrincipleofPublicAdministration——公务员培训核心课程东北财经大学王雅莉教授主讲2007年7月于大连课程简介公共管理学一般被定义为是对公共组织尤其是政府组织管理活动及其规律的研究，或是研究公共组织如何有效地提供公共物品的科学。它是公共行政学的进一步发展。当代市场经济国家公共管理的理论与实践在不断地发生着深刻变化。在中国，随着社会主义市场经济体制的逐步完善，政府公共管理的性质、范围、内容和方式也要逐步完善，这使得公共管理学的宣传和普及极其重要。参考教材《公共管理学原理》陈振明主编，中国人民大学出版社2006年第3次印刷，中国MPA教育系列教材《公共部门管理导论》（ManagingthePublicSector），[美]格罗弗·斯塔林著，上海译文出版社，是最具代表性的公共管理教科书，前后已经有六个版本。第六版《公共部门管理导论》（2002）关注的是面向未来的公共行政教育，确定和描述了公共行政领域的新趋势。《公共部门管理》，王雅莉主编，东北财经大学出版社2006年出版，高等院校公共管理教材新系要目1.现代公共管理导论（第1、2章）2.公共部门组织管理（第3、4、10章）3.公共部门政治管理（第5、9、10章）4.公共部门资源管理（第6、7章）5.公共部门战略管理（第2、11章）6.公共部门绩效管理（第8、9章）注：每要目后括号内的章节为教材相应的章节内容4.公共部门资源管理4.1公共人力资源管理4.2公共预算管理4.3公共财产管理4.4公共信息资源管理4.1公共人力资源管理4.1.1公共人力资源管理新潮4.1.2公共人力资源管理的环境4.1.3公共人力资源管理的目标4.1.4国家公务员制度4.1.1公共人力资源管理新潮传统人事管理及其局限性视事为中心，把人看成工具、视为成本以事为中心，为事找人，人才难成长视人为集体财产，重拥有而不重使用否定个人需要与个性，仅靠纪律和监督的被动式管理视为非生产的管理次要部分，管理人员不入领导层公共人力资源管理“新”在何处将员工视为组织的最重要资源，以人为中心注重人力资源预测、规划与开发和调动积极性管理范围更加广泛，重视人事环境之间关系和全社会视野不仅仅是人事管理，人力资源管理者是高层领导的核心成员管理的体制和方式更加灵活、立足于吸引人才4.1.2公共人力资源管理的环境组织文化法律环境社会趋势多样性——民族（种族）差异性组织的分离决策和管理职能（掌舵）提供服务和执行的职能（划桨）组织文化内涵：可被定义为一个组织的主导价值体系。意义：当组织的基本价值观和信仰内部化后，组织文化就会促进交流，有利于组织决策和控制，提高合作水平和责任感。组织文化通过向成员灌输团结意识和共同目标意识，有助于克服大型官僚机构的离心倾向建设：选择成员——“不想当将军的士兵不是好士兵”学习过程——灌输核心价值观回顾传统——关注组织的“边缘”成员模范人物——鼓励自律法律环境概念：公共人力资源有效利用和公共管理人才发挥作用的重要条件美国文官制度文官制度改革法人事管理局和考绩制度保护委员会高级行政人员管理制度考绩原则联邦劳工关系局文官考绩制非官员政府职位——职业升迁体制民权法4.1.3公共人力资源管理的目标吸引有效率的劳动者人力资源计划招聘和测试分类和报酬培育有效率的劳动者培训和管理发展晋升保持有效率的劳动者纪律和申述劳工关系4.1.4国家公务员制度西方国家公务员制度我国公务员制度我国公务员制度的建立我国公务员制度的基本内容我国公务员制度的完善西方国家公务员制度公务员制度的法律化严格区分政务官和事务官强调政治中立以公开平等为原则，以考试为核心的任用制度实行功绩晋升制严格的培训制度，强调公务员的知识化、专业化科学的管理体系强调官纪官风和职业道德合理优厚的公务员福利制度我国公务员制度的建立1993年8月14日《国家公务员暂行条例》颁布，2005年修订我国公务员制度的特点理性思考，节约成本政治准则是实行四项基本原则由中国共产党领导是人民的服务员我国公务员制度的基本内容进口环节职位分类考试录用调入管理环节考核奖惩纪律职务升降职务任免交流与回避培训工资保险福利出口环节辞职辞退退休调出我国公务员制度的完善营造良好的社会生态环境加快市场体制的建设深化政治体制改革大力加强思想文化建设完善公务员制度加强立法、搞好配套健全完善运行机制改进管理、加强监督加强公务员队伍建设强化四个观念服务、竞争、成本、创新培养四种能力政治鉴别能力市场经济能力依法行政能力廉政勤政能力加强制度管理复习思考题公共人力资源管理和传统的人事管理比较有哪些区别？公共人力资源管理的主要目标是什么？结合实际分析公共人力资源如何管理才能实现其目标？中国公务员制度与西方国家比较有哪些区别？4.2公共预算管理4.2.1公共预算的概念和起源4.2.2公共预算管理的阶段4.2.3公共预算的分类4.2.4公共预算收入管理4.2.5公共预算支出管理4.2.1公共预算的概念和起源概念：公共预算是市场经济条件下，政府部门管理财政资源的核心环节。侧重政治概念是政府依据法律有计划地对预算资金的筹集、使用进行组织、协调和监督等管理活动，侧重行政概念是政府依据法律对预算进行编制、执行的管理活动起源：公共预算制度从历史上看是立法权力与行政权力斗争的结果。国家预算最初萌芽于13世纪，表现为由骑士和贵族组成的“大议会”对国王财政权力的剥夺。资产阶级革命后，进一步表现为立法机关和行政机关在财政权限上的分权制约“预算是权力的体现”。4.2.2公共预算管理的阶段编制预算审查批准执行预算决算和审计盈余预算赤字预算预算年度上报建议数下达控制数上报预算草案批准预算收入执行支出资金拨付预算调整批准决算法规核定常规检查抽样评估4.2.3公共预算的分类列项预算：是以预算支出的若干特定目标为核心，采用分项排列方法一次列出特定目标的预算资金，由拨款机构拨付的预算方法绩效预算：是以成效或结果为导向的预算管理方式，有五个阶段项目预算：即计划-项目-预算系统（PPBS）零基预算：是每年都对所有预算项目“从头开始”核算，而不考虑“渐进增量”的预算方法。它包括三个基本步骤绩效预算公布绩效报告，系统地向公众发布政府服务信息；明确绩效目标，目的是要影响政府；将绩效报告提交审计师审核；预算机构与支出管理机构订立绩效合同；编制绩效预算，反映绩效合同内容零基预算评估项目和预算目标。即把所有希望进预算盘子的项目在决策框架内进行分析，以便根据项目的目的、成本和收益其进行评估；根据成本收益分析排出项目的优先顺序；根据这个顺序分配资源。4.2.4公共预算收入管理税收管理主要管理内容课税对象与税率税负转嫁与税收归宿税收种类的确定管理的核心问题公平征税税收效率收费管理特点有偿服务性排他性（谁交费谁受益）非规范性（特事特费）内容使用者费规费（行政和司法规费）公债管理管理内容公债设计发行、流通与偿还管理新趋势控制规模防止依存度过高公债发行额/当年财政收入降低公债利息成本增大长期公债比率4.2.5公共预算支出管理管理目标经济与财政目标宏观经济稳定效率预算管理目标根据财经纪律的支出控制根据政策重心的资源配置绩效预算成本会计竞争性招标采购项目与工程管理公布政府财政信息公共利益目标透明度、决策程序责任性重视需求管理内容购买性支出的管理政府采购转移性支出的管理社会保障财政补贴对外援助债务支出复习思考题什么是公共预算，它的主要目标是什么？简述公共预算的分类和主要内容什么是公共项目？4.3公共财产管理4.3.1公共财产概述4.3.2国有资产管理4.3.3非国有公共财产的管理4.3.1公共财产概述定义从财产所有权的角度来定义，公共财产是指那些属于公有制的，即人们共有的财产；从财产职能的角度来定义，公共财产是指产生公共服务职能的财产内容由各级政府预算内支出，或者未列入政府预算的其他政府资金支出所形成的各项财产；国有财产积累所形成的财产；基于国家权利的行使而取得的应属国家所有的财产；接受国内外馈赠属国家所有的财产；城乡集体企业劳动积累、投资及收益所形成的财产；根据国家法律的规定应属于国家集体所有的财产。图4-1我国公共财产的构成（1）基础设施：城乡供水、供电、供气、通讯系统、经济林木、人工牧场、水库水渠、农场、公路、桥梁、铁路、码头、涵洞、隧道等（2）房屋及建筑物：写字楼、公用住宅、储备粮库（3）军队及武装警察资产：各种军事设施和装备（4）资源性资产：煤、石油、天然气、铁、铜等矿物、古迹、墓藏、风景点、土地、海洋、领空等（5）其他有形资产（1）国家所有的专利权、著作权、商标权（2）国家持有A、B、H股股票、债券、基金受益券等（3）土地使用权及其地上权、地役权、租借权、抵押权等（4）特许（经营）权，包括烟草专卖权、公路桥梁收费权、矿产开采权（5）因国家投资而形成的国有企业产权和经营权（6）其他无形资产有形财产公共财产无形资产4.3.2国有资产管理国有资产管理的内容国有资产管理的原则国有资产管理的传统体制国有资产管理体制的改革方向国有资产管理的内容投资管理使用管理，对国有资产的投入、占用、经营、收益、处置等一系列活动进行管理。监督管理，依法对占有和使用国有资产的单位的经营和使用行为进行监察、督导。收益管理，向国有资产经营者征收企业交纳所得税后的一部分利润，取得资产收益。包括：税后的承包上缴利润、资产占用费、租金、股息、红利等。处置管理，根据国家有关政策和法规，对国有资产产权的转让、资产报废、出售、拍卖及国有资产损失进行处理国有资产管理的原则统一政策、分级管理原则；“三权”分离原则。即国有资产所有权、政府管理权和企业经营权分离；以价值管理为主的原则；国有资产管理的效益原则；国有资产的产权完整性原则。国有资产管理的传统体制各级财政和经济管理部门归口行使国有资产管理权，包括计委、财政和企业主管部门政企不分、两权合一、条块分割、多头管理，是资产所有权管理主体多元化的体制这种体制在历史上曾经起过积极作用，但随着改革逐步深入，它越来越不适应经济发展的需要。国有资产管理体制的改革方向建立产权代表单一化、产权经营市场化、资产配置合理化、资产运营高效化、投资收益一体化的管理体制。改革目标模式是“一级所有、两级经营”。“一级所有”指国有资产所有权集中于中央政府一级；“两级经营”指由中介机构和企业直接经营，形成国有资产管理的三个层次：国有资产管理部门——投资中介机构——国有企业。国有资产产权管理者，即国有资产各级管理部门，通过制定各项法规、法令、条例并组织实施进行管理投资中介机构即国有资产的商务操纵机构，它不直接进行生产和经营活动，而是从事资产经营和资产投资业务。它们对上接受国有资产管理部门监督控制，对下负责国有资产经营国有企业是国有资产的使用者，它与国有资产经营公司是投资者和经营者的关系。4.3.3非国有公共财产的管理明晰集体财产权利，处理好国家和集体资产之间的关系“出资”和“投资”，国家行政行为和国家投资行为国有单位的扶持行为和投资行为建立独立于政府之外的集体资产管理体系集体资产管理主体以集体资产所有者的身份对集体资产进行产权管理；集体资产经营主体以法人财产权对集体资产进行直接经营或委托经营；集体企业自主经营，自负盈亏，行使直接法人财产权集体企业股权流动和集体资产积累制度复习思考题如何看待中国公共管理中的国有资产管理问题？怎样强化公共资源和财富的管理？4.4信息资源管理4.4.1信息技术的涵义4.4.2信息经济问题4.4.3领导信息革命4.4.4公共部门的学习型组织4.4.1信息技术的涵义信息