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一、旅游规划管理机制与职能•（一）管理协同•旅游涉及的产业和服务部门很多，规划工作实行管理也必然会涉及多个管理部门。现代旅游市场激烈竞争的现实和可观的效益驱动，客观上要求对旅游规划的编制、审批、实施和调整修编实行管理，必须从部门管理机制走向联合管理机制，由联合管理机制走向协同管理机制。在我国，对旅游规划实行管理的管理机制主要有四种：•(1)是部门管理，即由政府外事办公室或旅游局管理，下辖旅游公司，属于条条型管理机制。我国现在仍有部分地区沿用此种带有计划经济痕迹的旅游管理模式。•(2)是由分管行政长官牵头的、较固定的旅游发展协调小组管理，属于条块结合型管理机制。我国部分较重视旅游的城市已采用此种管理模式，它能有效应付重大旅游节庆或接待事件，但尚难以有效引导、调控日常的旅游发展及相应的大量复杂、细致的管理监督工作•(3)是由政府成立旅游度假区或风景名胜区管理局，全权负责规划实施管理，属于块块型管理机制。该机制的明显优点是高度统一和一体化管理;但实践中也显现出了重大的缺陷：如人员编制有限，缺乏条条联系，专项管理技术力量严重不足（如林业、环保、设计、商检等）；加上块块管理使经营与行政管理不分，极易滋长管理机构对资源过度开发利用的短期行为。•(4)是成立旅游管理委员会（旅委），将旅游、园林、文物、宣传等直接相关部门，通过组织、预算等实质性联系起来，该体制属于条块连结型管理机制。•旅游规划的实施管理机制的妥善解决，应从旅游系统、旅游规划的本质特征着眼。其机制理顺的标志，是各相关管理部门的条块联系更加密切，直至各部门的技术能力、行政能力和执法能力在旅游系统达成管理上的协同。小知识：建立规范的规划组织形式与组织程序（二）规划整合•旅游规划虽由旅游管理部门负责编制，但与同级计划部门、国土规划部门综合平衡后，将纳入国民经济和社会发展计划、国土规划、城市规划及政府年度财政计划。该项机制的建立取决于以下两个方面：•一方面，旅游规划自身的类型结构、内容及相应技术投入的自我规范，必须至少达到与上述规划相整合的技术要求，才能在内容、技术水平上具备纳入的条件；同时，也是旅游规划得以实施的内在要求。因此，旅游系统在旅游规划阶段应实现技术整合，而不是自我分家。•另一方面，在旅游规划编制的过程，必须要有各有关部门的参与，特别是保证负责编上述规划或计划的主管部门的介入和充分协作。小知识：社区居民参与旅游规划•（三）技术推动•建立旅游管理信息系统，进行旅游资源利用与旅游经济发展的高效统计与监测。该系统以电子计算机软件与设备为载体，以旅游资源普查、规划、计划、市场信息、市场分析、旅游发展统计、旅游企业经营状况为信息源，对旅游系统的信息进行及时地获取、输入、储存、处理统计、评价和应用。•另外，聘请有关权威机构和专家，定期和不定期的对旅游开发建设与经营情况进行综合评估与咨询，有利于迅速提高旅游规划实施管理机制的技术含量。•（四）政策引导•旅游政策，是政府以支持、放任或限制等意志，对旅游发展所实施的宏观调控手段。政策机制，是旅游规划实施的管理机制的重要组成部分。二、旅游规划管理规章•（一）旅游发展规划管理办法•旅游规划管理是对旅游规划从编制、审批、实施到调整、修编全过程的管理。•2000年10月26日国家旅游局出台了《旅游发展规划管理办法》，要求全国遵照执行，其要点如下：•（1）制定应办法的目的是为促进我国旅游产业健康、持续发展，加强旅游规划管理，提高旅游规划水平。•（2）旅游发展规划按照范围划分可分为三种：全国旅游发展规划、跨省级区域旅游发展规划和地方旅游发展规划。•（3）旅游发展规划实行分级编制。即国家旅游局负责组织编制全国旅游发展规划、跨省级区域旅游发展规划和国家确定的重点旅游线路、旅游区的发展规划；地方旅游局负责组织编制本行政区域的旅游发展规划。•（4）编制旅游发展规划的单位，应根据旅游规划设计单位资格管理的有关规定，取得资格认定证书。•（5）编制旅游发展规划应当与国土规划、土地利用总体规划、城市总体规划等有关区域规划相协调，应当遵守国家基本建设计划的有关规定。同时旅游发展规划还应与风景名胜区、自然保护区、文化宗教场所、文件保护单位等专业规划相协调。•（6）旅游发展规划编制的内容、方法和程序，应当遵守国家关于旅游规划规范的要求。•（7）旅游发展规划成果应包括规划文本、规划图表和附件。规划说明和基础资料收入附件。•（8）旅游发展规划实行分级审批。全国旅游发展规划，由国家旅游局制定。跨省级区域旅游发展规划，由国家旅游局组织有关地方旅游局编制，征求有关地方人民政府意见后，由国家旅游局审批。地方旅游发展规划在征求上一级旅游局意见后，由当地旅游局报当地人民政府批复实施。国家确定的重点旅游城市的旅游发展规划，在征求国家旅游局和本省（自治区、直辖市）旅游局意见后，由当地人民政府批复实施。国家确定的重点旅游线路、旅游区发展规划，由国家旅游局征求地方旅游局意见后，批复实施。•（9）旅游发展规划上报审批前应进行经济、社会、环境可行性论证，由各级旅游行政主管部门组织专家评审，并征求有关部门意见。•（10）各级旅游行政主管部门可以根据市场需求的变化对旅游规划进行调整，报所在地人民政府和上一级旅游行政主管部门备案，但涉及旅游产业地位、发展方向、发展目标和产品格局的重大变更，须报原批复单位审批。国务院进一步加快旅游业发展的第7条•（二）管理的旅游法规体系•旅游法规，是调整旅游活动领域中各种社会关系的法律规范之总称，它包括旅游基本法，国家旅游部门的行政法规、条例和规章，地方旅游法规，和与旅游相关的各类法律法规。•我国于1982年开始起草《旅游法》，历经十几次修改调整，于1994年报送国务院待审。该法经全国人大经审批后，将成为我国旅游领域的基本法。•此外，我国还相继颁布了与旅游相关的法律规范。•《汽车旅客运输规则》（1988年，交通部）；•《中华人民共和国环境保护法》（1979年，全国人大）；•《中华人民共和国森林法》（1984年，全国人大）；•《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》（1985年，林业部）；•《中华人民共和国文物保护法》（1982年，全国人大）；•《风景名胜区管理暂行条例》（1985年，国务院）；•《历史文化名城保护规划编制要求》（1994年，建设部、文物局）；•《中华人民共和国水法》（1988年，全国人大）；•《城市规划法》（1989年，全国人大）；•《村庄与集镇规划建设管理条例》（1993年，国务院）；•《旅游安全管理暂行办法》（1990年，国家旅游局）；•《中华人民共和国食品卫生法》（1995年，全国人大）；•《中华人民共和国消费者权益保护法》（1993年，全国人大）；•《营业性歌舞娱乐场所管理办法》（1993年，文化部）；•《旅行社管理条例》（1996年，国务院）；•《旅游行业对客人服务的基本标准》（1991年，国家旅游局）；•《导游员管理暂行规定》（1987年，国家旅游局）；•《旅游投诉暂行规定》（1991年，国家旅游局）；•《中华人民共和国税收征收管理办法》（1992年，全国人大）；•《旅游发展规划管理办法》（2000年，国家旅游局）。三、旅游规划质量管理•旅游规划是知识密集型产品，为了确保旅游规划的质量，切实发挥规划对旅游产业发展的指导作用，中华人民共和国国家旅游局于2002年11月18日下发了《关于加强和规范旅游规划编制工作的意见》（旅发[2002]61号）具体内容如下：（一）规划编制专家选择规范化，是确保规划质量的关键•旅游规划是知识型产品，原则上，省级旅游发展规划、中国优秀旅游城市和4A级以上（4A级）旅游区的旅游规划，其编制单位应当具有旅游规划设计单位甲级或乙级资质。原则上，同一旅游规划专家组组长不宜同时承担三个以上（含三个）旅游规划编制项目（二）足够的规划编制时间，是确保规划质量的前提•原则上，省级旅游发展规划编制实际工作时间不应少于8个月，地市级旅游发展规划编制时间不应少于5个月，县级旅游规划编制时间不应少于2个月。其中，规划编制专家组现场调查工作日，省级旅游规划不少于100人·天，地市级旅游规划不少于50人·天，县级旅游规划不少于30人·天（三）加强规划编制的部门协调和质量监管，是确保规划质量的基础•旅游规划的编制要重点征求并充分吸收城建、交通、文化、文物、环保等相关部门的意见，全面征求不少于两次。（四）要认真组织好旅游规划专家评审，充分吸取专家意见•专家评审是对旅游规划的科学性、可行性和指导性的技术把关，要高度重视，认真组织实施。评审专家一般由规划项目委托方向上级旅游行政管理部门申请后，由委托方书面邀请。省级旅游规划评审专家不少于11人，地市级旅游规划评审专家不少于9人，县级旅游规划评审专家不少于7人，其中1人为组长。（五）要严格把好规划审批关•旅游规划通过专家评审并作进一步补充修改后，本级旅游行政管理部门要全面审查规划文本、附近和图件，确认无误后，按照《旅游发展规划管理办法》的规定进行报批。•各级旅游部门要确保旅游规划的科学性、指导性、前瞻性和可操作性。第二节旅游开发规划技术规范•旅游开发规划技术规范指导科学理论物化为技术，是旅游规划操作过程的理论依据，主要来源于三个方面：(1)是科学理论的具体化：使理性认识外化于旅游发展的实际情况，并符合旅游规划操作过程的客观条件，从而取得社会、经济、技术环境的认同与支持，最终使理论指导实践成为现实。•(2)是相关技术的应用化：现代技术（特别是横断科学技术）经过应用研究或借用，使各专业取得的科技力量转化为旅游规划技术的组成部分，将极大地提高旅游规划的技术水平。如统计与预测技术的应用研究，使旅游规划的采样、分析、综合、预测的效度、信度水平实现飞跃。•(3)是旅游规划实践的经验化：使大量难以实证和暂时难以规范化的实践经验或教训，经过归纳总结和逻辑加工，提炼成为经验性技术。如旅游地环境容量、旅游吸引力门槛等，通过研究将经验上升为技术，至少可以指导规划者作出合理、较合理、不尽合理、不合理的技术判断。一、旅游规划通则•为了适应旅游规划工作发展的需要，国家旅游局规划发展与财务司清华大学人居环境研究中心资源保护与风景旅游研究所共同起草《旅游规划通则》。二、旅游规划相关规范•重要的旅游规划相关规范还有：《风景名胜区规划规范》、《森林公园总体设计规范》等。根据国家计委《一九八九年工程建设标准定额制订修订计划》的要求，由建设部建设司会同有关部门共同制订了《风景名胜区规划规范》，经有关部门会审，批准为强制性国家标准，编号为GB50298-1999，自2000年1月1日起施行。规范由建设部负责管理。•为了适应新兴森林旅游与森林公园建设的需要，原国家林业部委托林业部调查规划设计院编制了《森林公园总体设计规范》(Y/T5132-95),规范自1996年1月1日起施行。规范对适用范围、制定依据、规划设计的指导思想、基础原则、公园总体布局、环境容量与游客规模、景点与游览线路设计、植物景观工程、保护工程、旅游服务设施工程、基础设施工程等方面作了详细的规定与说明。•除了上述所说的《旅游规划通则》、《风景名胜区规划规范》、《森林公园总体设计规范》三个重要旅游开发规划技术规范以外，国家旅游局及相关部门还制定出台了一系列相应的规范性文件来指导和配和这些规范的使用和执行。•主要有以下几个规范：GB/T17775-2003《旅游区(点)质量等级的划分与评定》《旅游规划设计单位资质认定暂行办法》（2000）GB-T20399-2006《自然保护区总体规划技术规程》《风景名胜区条例》（2006）GB/T18972－2003《旅游资源分类、调查与评价》GB/T18005-1999《中国森林公园风景资源质量等级评定》《水利风景区管理办法》（2004）《水利风景区评价标准》（2004）GB/T18973－2003《旅游厕所质量等级的划分与评定》本章小结•成功的旅游景区规划是在一定的管理与规范的保证下实现的。本章介绍了旅游规划管理的机制与职能以及规划管理的相关技术规范。旅游规划管理指对旅游规划编制、审批、实施和调整、修编工作的管理。它是一个十分复杂的管理