公共政策合法化与政策实施

第七章公共政策合法化与政策实施第一节公共政策合法化第二节公共政策实施第一节公共政策合法化•一、公共政策的制定必须遵循三个纬度：•一是民主性维度，即政策的制定要广泛地吸取公众和利益团体的参与，并经过充分的民族协商。•二是科学性维度，即政策的制定要吸收专家、学者的专业咨询，要充分利用现代科技对各种信息进行选择、加工。•三就是合法性维度，即政策的制定必须合乎法定的程序，并且要通过合法的途径公布。•二、公共政策采纳•（一）公共政策采纳的含义：•公共政策采纳是指政策制定机构和决策机构者决定采取某项政策方案的过程与行动。•（二）政策方案的选择与政策采纳是否是一回事？•1、选定的政策方案必须经过政策合法化过程，才能算是政策被最终采纳了；•2、只有当确定的政策议案真正决定付诸于行动时，政策才算是被最终采纳了。•三、公共政策合法化•（一）含义•所谓公共政策合法化，是指法定主体为使选定的政策方案获得合法地位而依据法定的权限与程序对政策进行审查、通过、批准、签署和颁布的过程。•政策的合法化是由目的能动活动，它使政策方案的可选择性转化为合法性、权威性。政策哈发话又是法定主体依据一定的权限与程序所进行的活动。•政策合法化的主体是具有法定地位的国家机关。不是任何机构都能使政策合法化的。能成为政策合法化主体的行为者，必须具有法律上明确规定的相应权限。政策合法化的主体既包括国家立法机关即权力机关，也包括其他国家机关；既可以是中央国家机关，也可以是地方各级权力机关和政府机关。•作为国家行政机关，其政策合法化通常要经过下列程序：•首先要有法制工作机构的审查。法制工作机构对政策方案进行审查具有重要意义，它可以保证政策符合法律要求，不会与现行法律发生冲突。但法制机构的审查只是辅助性的、咨询性的。•其次通过领导决策会议决定。对一般性政策方案由主管的行政领导拍板后颁布；对重大政策的方案则可召开领导常务会议、全体会议、行政首长办公会议讨论，由行政首长行使最后决定权。•其次由行政首长签署发布政策。由于在实行行政首长负责制的地方，行政首长处于核心位置，拥有领导权与最高决策权，政策必须由行政首长签署发布。案例分析•《关于北京市严格限制养犬的规定》一、政策背景•据调查，1991年，北京城区、近郊区的狗约有2万余只。到1993年却达到了7.5万只左右，加上郊区的狗的数量，总共达到19万多职。城区、近郊区的7.5万只狗中，观赏狗占50%左右，居全国之首。虽然养狗这在北京城区280万户中所占的比例不大，但狗所造成的危害是有目共睹的。北京市卫生防疫站的门诊室，开诊数月来，平均每天有20多人人就诊咨询。被狗咬伤来就诊者的高峰期是1994年4月份。其中不少患者是因去朋友家做客而被狗咬伤的。“狗祸”成了社会问题。•在多数老百姓的眼中，狗一直被视为人类的朋友。但在1994年，狗却在北京市民中搞得沸沸扬扬。人们一提起狗，多数人频频摇头、不知所云。因为人们注意到北京市狗的数量越来越多；在电梯、草坪里，到处可见狗的身影；北京市的电影院、闹市街头、公共汽车、地铁等地，到处可见携狗者出入；小狗到处乱窜，下的老人、小孩惊恐万状、左右堤防；马路上以及许多公共场所，狗溺斑斑，污染了市容；深更半夜犬吠声声，扰得许多市民不得安宁。养狗问题已经不是私人问题而是需要有关部门加以重视和解决的严重的公共问题。二、政府规定（草案）出台•在1994年4月北京十届人大二次会议上，占出席会议代表人数59.4%的476位代表，提出了限养或禁养议案。不少人大代表在提出议案期间，进行了大量的调查研究工作。他们发现多数居民对养狗的反应极其强烈，其中不少人已经到了不可容忍的地步，直接影响了社会的安定与团结。而少数养狗者也希望自己所养的狗有人来管理，保护狗的生存权。市人大代表们还发现，少数素质不高的养犬者，竟然纵容自己的狗在公共场所狂叫、便溺。•市人大代表、北京市百货大楼售货员刘某在会议上，针对要加强养狗的管理问题发表了自己的意见。她的发言引起了其他代表的共鸣，他们共同起草了《对北京市养狗必须加强管理》的议案；另一位人大代表石某某，也与其他代表一起，起草了《禁止城区养狗》的议案。这次大会提案委员共收到代表提出的涉及对狗禁养或者限养的提案以及建议共12件。在同一个问题上，提案和建议这样集中，在市人代会历史上实不多见。三、征集市民意见•“草案修改稿”被公布后，市民们纷纷来电、来信。市民们普遍谈到，在北京市养狗，要从国情和市情出发。市民们不仅要求政府把狗管起来，而且希望通过具有约束力的公告政策，把此事管起来，既要保护绝大多数市民的利益，也有考虑少数市民的意见。•在市民的来信中，又一封署名“本市部分公安干警”的信。信中说：“对那些品种名贵、性情温顺的小型犬完全禁养很难行得通。在执行任务中，我们发现居民家中，养狗或者带狗散布的有三四十岁无子女的夫妇，他们养狗，以”儿“”女“相称，对其爱护备至；有的是风烛残年的老人，子女不在身边，养只善解人意的小狗屎相依为命。”养狗者有着十分复杂的微妙心理，但下列三种情况居多，即老人以狗为伴，克服孤独之感；病人以狗为朋，感受生命的乐趣；小孩以狗为友，体会某种特殊的情感。•“草案”修改稿中提出：养犬者必须缴纳养犬管理费。对此，绝大多数人认为，收费是应该的，但要考虑到普遍工薪阶层的实际收入，主张低收费重罚款。四、立法机构的审议通过•1994年11月29日，在北京市十届人大常务会举行十四次会议。会议不仅有市人大代表和18个区人大常委会主任列席参加，而且还有新闻媒介的记者们参加，人们就议案再次展开辩论。审议的一个热点，仍然是禁养还是限养。•曾发起一案的人大代表石某某，原是一位坚决的禁养者。为了对自己提出的意见负责，他花了不少时间进行调查分析，从而对养犬户的现状有了更深的了解。他认为，鉴于养犬者有70%是工薪阶层，而且其中有相当一部分是退休老人这样一个基本事实，他改变了态度，赞成“严格限养”。•审议的第二个热点就是登记注册费的数额。不少代表不赞成“缴纳登记注册费会伤害部分市民感情”的说法。大会工作人员宣读了根据市民意见，对原“草案”所作出的修改：“第一年登记费为5000元，以后每年注册费2000元。同时，为了促进养犬者尽快登记，在实施方案的最初3个月内办理登记手续的，减收登记费2000元。”•按照多数市民的意愿，以及国家有关法律和政策，到会的常务会委员，以举手表决的方式，一致通过了修改后的限养规定，并决定于1995年5月1日起开始实行。分析•1、一般而言，公共政策的对象是广大公众，其目的在于维护广大公众的共同利益。从本案例可以看出“限制养犬”这一规定的直接对象是养犬者，但是不难发现，其它公众也是潜在的政策对象和政策受益者。•2、制定政策、解决问题是政府的责任。但是政府制定出来的政策能否反映和表达公共利益，能够获得公众的认同和支持，则成为了影响该政策是否具有合法性地位、是否具有可执行性的关键因素。•3、政策在征求公民意见之后，就进入了审议的程序。在这个过程中，公共政策仍然要经历多次的修改和完善，其中大多数是根据代表们的意见而进行，而代表们的意见大都来自于在群众中的调查，使群众利益要求的集合。•4、从案例中可以发现，无论是在政策问题认定的过程中，还是在政策规划以及政策议程等环节上，北京市“限制养犬”政策的出台都充分体现了公民参与，政策是在尊重民意和了解民意的基础上制定公共政策的，这也是使得该政策合法性得以确立的一个重要原因。•5、从政策方案的规划角度来考虑，“限制养犬”政策如何体现群众利益至上的特征的？•“限制养犬”政策在政策问题的界定、政策目标的确立、方案的涉及和方案的抉择等方面均体现了群众利益至上的特点。•政策问题的界定是以广泛的群众讨论为基础的；•政策目标的确立为“禁养”还是“限养”的争论的最终解决仍然是以群众的利益为依归的；•方案的设计上更能体现群众的利益要求，避免一刀切的做法迎合了不同层面的公众的要求；•方案的最终抉择过程由于有了充分的讨论而变得顺利了许多，只要意见统一到了群众的利益上，那么共识就能够轻松地打成。第二节公共政策实施•在讨论政策执行时，需要研究的是政策执行的性质，政策执行的原则，政策执行中的影响因素等内容。•一、公共政策执行的性质•（一）政策执行是政策规划的继续•1、公共政策运行是一个完整的过程，既包括政策的制定，也包括政策的执行与评估。•德洛尔认为，公共政策的根本问题是对政策制定系统的改进。•1973年，以维尔达夫斯基、普瑞斯曼为代表的一批学者开始对政策执行中的问题感兴趣。他们通过对美国联邦政府在奥克兰是政策执行失败的案例分析，强调了政策执行的重要性。他们认为，要是政策科学从理论的科学成为行动的科学，就必须研究政策执行的问题，以便在政策制定与政策执行之间架起桥梁。•2、政策执行的困难性是有下列原因造成的：•首先，由于从制定政策到实施环境之间存在一定的时滞，执行政策的环境、条件与制定政策时的环境、条件就会有所不同，这就必然给政策实施带来困难。•其次，政策制定阶段所拟定的方案、计划，虽然也经过反复论证，甚至经过一定范围的试验，但已进入大规模的政策实施阶段，原先潜在的问题、为预料到的问题，这是就会渐渐显露出来，也会给政策执行造成困难。•第三，在政策执行中，工种、团体、政府部门会因为认识上的、实际利益上的差异而产生种种矛盾，甚至冲突，这也会造成政策执行的困难。•（二）政策执行是由一系列行动构成的过程•（三）政策执行是有组织的活动系统•组织理论学派代表人物是佛瑞斯特。•他认为，组织问题是政策执行中的关键环节。没有专门的组织的努力，任何政策目标都只能停留在构想的阶段。•传统的政策执行强调的是政策执行机构及其人员对政策目标的顺应行为，强调依法行政，基本上忽视政策执行组织与执行人员对政策的语气分析能力。•所谓的预期分析能力是指在危急事件或事态发生之前就能预感到，并能采取相应的适当步骤和程序加以有效应付的能力。组织理论学派认为，预期分析能力主要包括三个一次相近的阶段：能够估计政策执行后在制度文化等方面可能出现的特征；能够预备和管理诸多方案的论证；能够准确和有效地提出自己有关最终方案与替代方案的正式分析。•组织行为学派强调了政策执行中组织因素的重要性。政策执行从根本上来说是一个组织过程。•首先，政策执行中存在多种因素，比如人员、物资、经费、范围、时间，等等，要有良好的政策执行，就必须将这些因素最科学、最合理地组织起来。•其次，政策执行中必须设立专门的组织，只有通过组织才能将政策执行者的才能、知识、行为有机地结合起来，服务于同一目标。•第三，政策执行中的组织特性最集中地表现在虽政策执行的危机预测与有效防范上。•（四）政策执行是一种利益协调•二、公共政策执行原则•（一）严肃性与变通形象相结合•（二）实事求是与开拓创新相结合•（三）迅速果断与注重效益相结合•（四）强制执行与说服宣传相结合•（五）目标统一性与途径多样性相结合•(一）严肃性和变通性相结合•公共政策是具有合法性与权威性的行为规范，因此，政策在贯彻时，必须保持必要的严肃性。政策实施的组织和人员必须认真、全面地理解政策内容，坚决瞄准政策所确定的目标，分阶段地组织实施。•政策是用来解决社会中出现的政策问题的。政策问题在社会各个层面的影响不一样，在社会各个区域、领域的表现不一样。而且，从政策制定出来到付诸实施，也存在着时间上的滞后问题，即政策制定时的政策条件、环境与政策实施时的条件、环境已不可能完全相同。因此，要忠实地执行政策，就必须采取灵活运用的原则。•对政策灵活运用，突出地表现在贯彻政策时，能善于变通。这种变通是指不偏离政策的精神实质，只是对实现目标的方式、时间、阶段结合现实情况进行合理调整。•政策变通与政策调整不同。政策调整是指政策实施了一段时间后，对政策目标、内容、适用范围等方面作出的修改。政策变通是在政策实施时，就结合实际情况作出的调整。•（二）实事求是与开拓创新相结合•在实施政策时，必须遵循实事求是的原则。在政策执行上讲实事求是，就是要从政策过程的规律出发，处理好政策实施中宣传、计划、调整、评估、终止等各个环节、步骤的关系。•执行政策的原则就是要突破旧