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水十条政策机制创新与黑臭水体治理最新进展董战峰博士北京,2016年10月29日一、严峻水环境形势呼唤水十条三、水十条的重点：黑臭水体治理目录Outline二、水十条的制度机制创新国外实践表明，环境问题的根本解决取决于经济结构的调整和效率的提高，要从源头防、过程管、事后督等多环节坚持推进综合防治，特别注重经济政策和科技支撑,并着力建立政府-企业-公众的伙伴制衡关系。美国、欧盟、日本等发达国家从大规模治污到环境质量明显改善的时间跨度约为二三十年左右我国：有信心在2020年左右明显改善水环境状况，也是全面小康的水环境底线要求。国际经验表明，水质全面改善要二三十年左右2015年4月16日，发布《水污染防治行动计划》（以下简称《水十条》）要求，各级地方人民政府要于2015年底前分别制定并公布水污染防治工作方案，逐年确定分流域、分区域、分行业的重点任务和年度目标。2015年7月，为加强工作方案编制的科学性、可操作性和规范性，住建部、水利部、农业部、交通部、海洋局等部门制定了《水污染防治工作方案编制技术指南》，指导各省市开展水污染防治工作方案编制工作。加快推进实施节水优先空间均衡系统治理两手发力治污工作思路的全面突破以水资源、水生态、水环境承载能力为刚性约束，优化城镇及产业布局，留出必要的生态空间。客观辨析水环境在生态系统中的定位，明确水环境保护和生态环境保护间的相互作用，突破以往“只见树木不见森林”的界限。建立节水及减污的理念，推进用水方式转变，减少用水总量，增加生态水量。政府定需求，出制度，强监管，以价格、税费、信贷等手段激活市场活力并规范市场行为。总体思路1：实施水环境质量目标管理，推进环境管理战略转型排污许可风险控制总量控制环境质量目标管理总体思路2：问题导向，突出重点重点问题：大江大河水质持续改善（国家水环境安全）、城市水体消除黑臭（公众环境诉求）重点区域：京津冀、长三角、珠三角重点领域：控源减排、节水增流、产业升级、空间优化重点行业：“十小”行业取缔和“十大”行业整治总体思路3：任务落实、细化量化因地制宜目标要求建设内容任务量实施安排将水污染防治目标逐级分解，将任务落实到具体部门、企业和下一级人民政府省级工作方案•自上而下和自下而上相结合•以《水十条》、目标责任书为核心，自上而下和自下而上结合确定可达、有显示度的各类水体目标清单、重点任务。•确定各类水体目标（分流域、分年度），深化各项任务措施（分区域、分行业），统筹解决区域性、流域性重大问题，系统安排部门分工。市县级工作方案•应在省级工作方案下进一步细化，以水体达标治理或持续改善为主线，采取综合措施解决水环境问题，有条件的市县可进一步明确水体水质持续改善方案、水生态系统保护修复方案。省级、市县级工作方案侧重点不同水污染防治工作方案主要是分解落实国家《水十条》各项任务要求，重点明确行政区域内各类水体（饮用水水源、河流、城市水体、地下水）环境质量目标与治理要求，是分流域、分区域、分行业的重点任务和年度目标的集成。10严字当头。通过法规标准制定和实施，规范个人和企业行为，降低生产和消费活动对环境的影响。法规标准执法监管能力依法治国充分落实十八届三中、四中全会精神和《环境保护法》、《国务院办公厅关于加强环境监管执法的通知》的要求社会上最大的反映，从硬从严+社会守法氛围+环境司法总体思路4：强化水环境法制建设总体思路5：健全机制，创新制度四大机制八大制度总体思路6：强化科技创新支撑，大力发展环保产业•规范环保市场，推进技术、装备产业化•发展环保服务业，推行第三方治理•推广应用适用技术•共享平台建设•产学研技术创新战略联盟•技术研发•基础研究•加强国际合作大力发展环保产业推广示范适用技术攻关研发前瞻技术科技创新是保障水环境安全、推进经济结构转型升级、驱动经济健康发展的长远之计。建立科学合理的目标指标体系地下水质量极差的比例控制在15%左右京津冀区域丧失使用功能的水体断面比例下降15个百分点左右，长三角、珠三角区域力争消除丧失使用功能的水体。七大重点流域水质优良比例达70%以上（2030年，75%）地级以上城市建成区的黑臭水体控制在10%以内（2030年，总体消除）地级及以上城市集中式饮用水水源水质达到或优于Ⅲ类比例高于93%（2030年，95%）主要指标确保目标可操作、可实现、可考核近岸海域水质优良（一、二类）比例达到70%左右）第一板块统筹三个层面，体现系统治水第一条，全面控制污染物排放第二条，推动经济结构转型升级第三条，着力节约保护水资源具体任务：10条35款第二板块提出三项举措，提升防治能力第四条，强化科技支撑第五条，充分发挥市场机制作用第六条，严格环境执法监管第三板块树立五个靶心，明确主攻方向第七条，切实加强水环境管理第八条，全力保障水生态环境安全第四板块明确三大主体，落实责任义务第九条，明确和落实各方责任第十条，强化公众参与和社会监督责任机制加强部门协调联动强化地方政府责任落实排污单位主体责任责任明晰是贯彻落实的前提提升监管水平监管能力建设水环境监测网络流域协作机制•加强技术培训•加强基层执法力量•统一规划断面•提升技术支撑•上下游、各部门、海陆间联合监测、联合执法、应急联动、信息共享强化水染防控监管机制八项制度创新水环境空间调控制度水环境准入制度水环境总量控制制度排污许可证制度水环境风险防控制度水环境经济政策制度水环境投融资制度水环境社会治理制度水资源-水环境总量与生态流量调控制度控制用水总量。加强江河湖库水量调度管理。采取闸坝联合调度、生态补水等措施，维持河湖基本生态用水需求，重点保障枯水期生态基流科学确定生态流量。在黄河、淮河等流域进行试点，分期分批确定生态流量（水位），作为流域水量调度的重要参考。深化污染物排放总量控制加强河湖水生态保护，科学划定生态保护红线全面推行排污许可制度排污许可证核发工作2015年•国控重点污染源•排污权有偿使用和交易试点地区•其他污染源完成核发2017年污染物排放种类、浓度、总量、排放去向等纳入许可证管理范围环境风险预警防控制度事前：防范环境风险•沿江河湖库的工业•化学物质、化学品事后：稳妥处置突发水环境污染事件•制定和完善应急预案•依法及时公布预警信息环境经济政策体系充分发挥市场机制作用市场决定性作用多元融资价格税费长期薄弱，长效机制缺乏市场化、产业化方式激励机制以政策培育市场，以市场驱动治理，使市场在资源配置中起决定性作用。依法全面公开环境信息最好的10个城市最差的10个城市国家公布重点排污单位：•主要污染物名称•排放方式•排放浓度和总量•超标排放情况•污染防治设施的建设和运行情况地市水环境状况各省公布企业公布水十条实施进展部委分工实施机制建立政策和任务清单已经明确目标指标、任务措施、资金层层分解下达，推进建立考核机制配套落实政策在积极推进省级水十条方案完成，市级进展情况不一水十条被相关规划和政策制定和实施考虑环保部通过《水污染防治行动计划实施情况考核办法(试行)》1月29日，环保部召开常务会议，会上审议并原则通过了《水污染防治行动计划实施情况考核办法(试行)》明确了对各省（区、市）人民政府《水污染防治行动计划》实施情况考核的内容及适用范围、原则、指标、方式、组织形式、步骤、时间安排、考核结果应用等事项。会议决定，《水污染防治行动计划实施情况考核办法(试行)》经进一步修改后报请国务院审批。环保部与各省市签订水务防治目标责任书，地方如果治理不力问责。财政部、环保部联合印发《水污染防治专项资金管理办法》重点支持重点流域水污染防治、水质较好江河湖泊生态环境保护、饮用水水源地环境保护、地下水环境保护及污染修复、城市黑臭水体整治、跨界跨省河流水环境保护和治理、国土江河综合整治试点等2015年专项资金规模为水环境综合整治项目，5.5亿元用于国土江河综合整治试点，50亿元用于《水十条》其他任务落实，预留10亿元用于应对水污染突发事件。水污染防治专项资金主要采取因素法、竞争法等方式分配，以奖励、补助等方式支持各地治污项目，并向采用政府和社会资本合作模式的项目倾斜。按照水污染防治绩效评价结果，奖优惩劣。水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见拓宽范围。将政府和社会资本合作领域拓展到饮用水水源地环境综合整治、湖泊水体保育、河流环境生态修复与综合整治等城市污水、垃圾处置外的项目。逐步实现水污染防治领域全面向社会资本开放，推广运用PPP模式。探索水污染治理PPP模式。鼓励结合项目自然条件和技术特点，创新融资模式，盘活存量资产，形成改进项目运营管理的有效途径，构建社会资本全程参与、全面责任、全生命周期管理的规范化PPP模式。政策扶持。对纳入国家重点支持江河湖泊动态名录或水污染防治专项资金等相关资金支持的地区，采取差异化的合作模式与推进策略，率先推进PPP模式。社会化PPP监管体系。PPP项目实施层面提出了建立独立、透明、可问责、专业化的PPP项目监管体系，实行信息公开，鼓励公众参与，接受公众监督。建立政府、服务使用者共同参与的综合性评价体系，推广第三方绩效评价，逐步建立绩效标杆制度，激励提升公共服务质量。培育第三方专业机构，完善咨询中介市场，鼓励采用第三方支付体系。项目储备库建设2016年2月,环境保护部、财政部联合发布《关于开展水污染防治行动计划项目储备库建设的通知》。统筹规划、突出重点,分级建设、择优支持,合理排序、动态管理,有效激励、严格约束的原则,分别建设中央和省级项目储备库。中央水污染防治专项资金根据年度工作部署,采取因素法、竞争法等方式下达地方,由地方对纳入中央项目储备库中的项目统筹予以支持。DOLORSITAMET2016年4月,发展改革委、水利部、工业和信息化部、住房城乡建设部、质检总局、能源局六部委联合印发了《水效领跑者引领行动实施方案》(以下简称《实施方案》)。在工业、农业和生活用水领域开展水效领跑者引领行动,制定水效领跑者指标,发布水效领跑者名单,树立先进典型。水效领跑者引领行动实施范围包括用水产品、重点用水行业和灌区。提出建立用水产品水效领跑者与指标与水效强制性国家衔接的机制。适时将水效率领跑者指标纳入水效率标准体系。通过树立标杆、标准引导、政策鼓励,形成水效率不断提升的长效机制,建立节水型的生产方式、生活方式和消费模式加大水资源节约和高效利用随着我国城市经济的快速发展，城市规模的日益膨胀，城市环境基础设施日渐不足，城市污水排放量不断增加，大量污染物入河，水体发黑发臭主要是在缺氧或厌氧状况下，水体内有机污染物发生系列物理、化学、生物作用的结果。水体中COD、氮、磷等污染物浓度超标，河流水体污染严重，水体出现季节性或终年黑臭。“黑”和“臭”。住建部：城市黑臭水体是指城市建成区内，呈现令人不悦的颜色和（或）散发令人不适气味的水体的统称。主要原因往往是水体流动性差，自净能力差，水体缺氧，有机污染物被分解，产生不同类型的黑臭类物质，导致水体被污染。城市黑臭水体是百姓反映强烈的水环境问题，不仅损害了城市人居环境，也严重影响城市形象，近几年“让市长下河游泳”的呼声反映了百姓对解决和治理城市黑臭水体的强烈愿望。城市黑臭水体整治工作系统性强，工作涉及面广。城市人民政府是整治城市黑臭水体的责任主体，由住房城乡建设部牵头，会同环境保护部、水利部、农业部等部委指导地方落实并提出目标2017年年底前，地级及以上城市实现河面无大面积漂浮物，河岸无垃圾，无违法排污口，直辖市、省会城市、计划单列市建成区基本消除黑臭水体；2020年年底前，地级以上城市建成区黑臭水体均控制在10%以内；到2030年，全国城市建成区黑臭水体总体得到消除。黑臭水体整治是《水十条》的重中之重，中长期治理目标明确，已经形成了有效的部门协作分工格局污染源成因复杂。入河有机污染物-截污治污滞后；水体热污染（局部升温，季节性问题）；水动力学条件不足（水循环不畅，河道水量不足、流速低缓以及河道渠道化、硬质化）必须充分考虑黑臭治理的客观难度，合理确定不同水体、不同阶段的治理目标。要与流域治理综合规划、城