浅析“吃空饷”现象的起因及对策建议

浅析“吃空饷”现象的起因及对策建议摘要：随着网络的发展，公众监督意识的增强，“吃空饷”现象被不断爆出。“吃空饷”这一问题在全国大面积存在，原因很多，严重侵蚀公共财政，制约公务员队伍建设，损害政府的形象和声誉。“吃空饷”问题事关编制、财政、考核、问责等多个环节，涉及人事、民政、审计、劳动保障等多个部门，。对症下药，防治“吃空饷”须从人事管理、责任机制、监管机制以及道德约束共四个方面寻求有效的对策组合。关键词：吃空饷；编制；财政；对策正文：2005年8月，四川省南充全市清理出2323名“吃空饷”；2006年，甘肃省发现“吃空饷”者908人；2007年，山东省共清理出涉及违规人数11858人；2011年，福建龙岩出现的“最牛公务员”事件，9年没有在单位上过一天班工资却照发，被称为“吃空饷”的“杰出代表”。2012年1月，山西静乐县委书记杨存虎之女王烨，被指连续5年“吃空饷”累计10余万元；山西吃空饷15年女县长。“吃空饷”在我国引起了极大的关注。“吃空饷”已经不是一个小范围的问题，它在全国大面积存在。一、对“吃空饷”现象原因的分析(一)人事任职历史遗留问题在过去年代，我国社会政治经济正处于逐步发展之中，急需能够为国家政治经济发展做出贡献的人才，于是政府相继出台了许多关于人才录用的政策，如推荐、参军转业等。基于这种方式人编的人员，在实践中由于缺乏业务素质，则会导致个人的行政效率或者办事效率大幅度下降，严重者还会危及国家集体利益。在过去的时代背景下，那些经过录用程序被录用，而如今又不存在开除事由的人，国家只能将其固定在某个职位上，久而久之，虚设的职位越来越多。换言之，它也是一种变相的“吃空饷”。‘吃空饷”现象一般会让人联想到我国目前行政编制、事业编制存在缺陷的问题。在笔者看来，此问题与人事任职历史遗留问题息息相关。过去，子女可以接替父母的工作，或者能通过推荐去上任。在那样的时期，国家没有条件挑选人才，这些条件可以是政治上、经济上的。现在的我国所面临的形势也是相当严峻的：人口多，安置职位少，就业压力大。这样的现象出现在社会各个领域。在这样的社会背景下出现钻空子的现象是不可避免的，与此同时，也体现出了体制的缺陷。(二）纳税人和舆论媒体监督权利受限l、纳税人的监督权利受限。日本著名税法学家北野弘久教授认为，“纳税人有要求按照按符合宪法的规定征收和使用租税，并仅在此前提下承担纳税义务的权利，并将其定义为纳税人基本权”。纳税涉及每个人的利益，在纳税人的权利之中，笔者认为“用税监督权”是重中之重，可是目前我国还没有“用税监督权”这一概念。在与纳税人权利相关的法律中，纳税人的权利大都集中在税收缴纳领域，但是都没有提及到税款的分配、用途的问题。纳税人在纳税后，税款就会由国家和行政人员来支配使用，于是如何保障税款在脱离纳税人后是否能得到合法高效的利用成了我们必须要注意到的问题。笔者认为，纳税人的用税监督权对此能起到有效作用。如果纳税人的用税监督权不能被重视，那么在“吃空饷”事件中，纳税人就只能看着自己的辛苦血汗钱进入别人的钱包。但是目前我国还没有一个法律制度来作为纳税人保护自身利益的护舰，所以纳税人的用税监督权则只是空谈。笔者认为，纳税人的用税监督权在立法上受限是“吃空饷”事件屡出不穷的原因之一。2、舆论媒体的监督权受限。在西方的宪政理论中有“三权分立”之说，这三个权力分别是立法权、行政权、司法权，媒体在西方国家被称为“第四权力”，立法权、行政权、司法权都会受其影响，其对公众也具有强大的影响力。在我国，媒体的“第四权力”虽然没有西方国家那么透明，但是也发挥了极其重要的作用。“吃空饷”事件发生以后通过媒体展现在人们面前。可是，在新闻与事实之间存在一个发现与被发现的过程，在此过程中有的媒体会扭曲事实，有的媒体会直接披露事实。扭曲事实是侵权，而披露事实却是被大家所认可和接受的。但是，有些人不仅不尊重媒体而且还很排斥媒体的监督报道权，即使是媒体为了维护公共利益去披露事实时也要不惜一切地去打击它。永州百名老师“吃空饷”事件，在记者采访所属教育部门局长时，这名教育局长语出惊人：“他们吃的是地方财政，关你们记者什么事?”从这句话中不难看出，在这名局长的潜意识里就认为媒体的力量是微不足道的。换言之，其权利是有限的。（三)公权力相对集中公权力是由公机关所有。就行政方式上来看，公权力行政就是以命令强制手段课加人民义务负担。因此，它的过于集中将会给人民到来更重的负担。就“吃空饷”而言，在现行行政体制下，权力过于集中，一旦权力集中，那么人事任免和财政收支就成了某些人手中的方向盘，想往哪走就往哪走。在某些地方，“红头文件”比法律还要有用，权力可以将制度改变，而不是制度将其框定，只要手中的权力没有合法有效的约束，不管你的制度有多么的严格和缜密，它都有可能被操作和改变。这就是我们平时所说的“权大于法，利大于理”。“吃空饷”者没有按照《公务员法》去行政去为人民服务，这是令人无法接受的，政府应当严格贯彻依法行政原则，限制公权力集中从而间接控制人事任免和财政收支。（四）个人道德素质不高孔子曰：“勿以善小而不为，勿以恶小而为之”。这个传统的道德标准已经渗透到我们每个人的思想里，可是仍有人无视它践踏它。“人类由于志趋善良而有所成就，成为最优良的动物，如果不讲礼法和违背正义，他就堕落为最恶劣的动物。失德的人就会淫凶纵肆，贪婪无度，下流为最肮脏最残暴的野兽”。而“吃空饷”者拿着纳税人的钱而不为纳税人服务，这样的人在道德层面上不是优良的动物而是最恶劣的动物。纳税人纳税是为了能够享受到公共服务，提供公共服务的人却没有尽到其应尽到的义务，反而不劳而获，这又叫纳税人情何以堪?二、“吃空饷‘问题的对策分析（一）完善编制实名制，缩短政策供给的时滞首先，完善机关的人事考核制度。针对考核模式化的问题，必须细化考核指标，完善考核配套制度，形成定岗定责、上级延伸的考核体系。同时，应在季、月度考核之外加大突击考核频率。另外，创新签到制度，比如用“指纹签到”代替落后的“刷卡签到”，使“吃空饷”者在严密的考核机制面前无处遁形。其次，规范日常人事工作程序。第一，规范空编进人审核程序。编制部门应把好审核关，组织、人事部门根据审核，办理招录、调动和工资审批手续。财政部门在上述手续齐全的基础上，予以核拨经费及办理工资手续。之后社保部门再根据编制、组织、人事部门相关手续，办理社保手续。第二，加强控编减员工作。新的预算周期启动时，人事部门应该向财政部门提供详细的编制数据。财政部门依此建立工资账户，并对各单位统发工资人员增加突击核查频率。第三，严把工资审核发放关，对符合调出、死亡、辞职、停薪留职、离职、开除等情况的人员要建立限期上报制度，在法定的时间期限内到国库支付中心办理停发工资的相关手续。（二）完善责任机制，提高“吃空饷”的风险成本首先，明确责任主体。没有关系和背景的人是吃不到空饷的。诸如“无编且无岗”类的“吃空饷”者，无疑和单位某些领导关系最为接近。再有，兼职创业、长期病休、脱产进修的情况一般都是和相关领导“打好招呼”的。除此之外，大部分“调出不在编”的都是领导人情味儿浓，人调走了，却仍在原单位拿工资，反正是国家财政的钱。这几种情形下主管领导不应逃脱问责。另外如单位“吃空饷”，以获取离职员工的“管理费”，或冒领离职员工的工资以丰实单位的“小金库”的情况，机关单位作为行政主体理应被追究集体责任。其次，加快对司法责任的量化工作。现有法规尚无明确条款与“吃空饷”直接对接，导致“吃空饷”查处中元法可依、惩处过轻，一般是警告处分，真正开除、辞退的很少。从法理上讲，“吃空饷”是一种非法侵占国家集体财产的刑事犯罪。按《刑法》第266条的规定和司法解释，诈骗公私财物在3万元以上的，可处有期徒刑三年至十年；在2O万元以上的可处十年以上有期徒刑或者无期徒刑。若按此量刑，又有多少人敢以身试法?（三）健全监督机制，构建动态信息监管平台首先，完善内幕举报机制。由于存在信息不对称，人事和财政的监督对于民众来说成本过高，但对于组织内成员却低廉得多。健全内幕举报机制要把握两个重点：一是要有一定机构和渠道来受理内幕举报；二是防止举报人被打击报复。其次，构建人事信息监管平台。由于涉及组织、编制、财政、民政等多个部门，信息不畅势必为“吃空饷”提供可乘之机。有必要建立信息互通、相互制约的动态人员管理平台，在人事、民政、审计、劳动保障等职能机关之间实现数据共享，改变过去各部门分散被动的局面。此外，信息平台也应向社会公布，接受民众的查询和监督。（四）加快伦理立法，建立行政主体的道德约束机制制度有时滞的天然缺陷。“违法通常都是走在法规之前的(大陆法系的法院)必须依法判案，但是没有法规在前，就判不了案，这就是大陆法系的缺点。”这句话同样印证了防治“吃空饷”的困境：一方面制度变迁的速度总是落后于投机花样的翻新而疲于奔命。另一方面，制度控制只是对行政自由裁量权的外部控制，一旦失去道德的填充，权力便会在棱角分明的制度组合中穿隙而过，迷失在私利的追求与固化之中。“伦理立法实际上是一种集体性的道德裁决，是行政过程中建立起来的最低道德标准”。在现代国家中，越来越多的伦理规范被纳入社会的法律规则体系之中。美国早在1978年就通过了《政府道德法》。《政府道德法》属于法律范畴，具有法律效力，如果一名政府官员或雇员被法院判定违反《政府道德法》，就会受到法律的惩处。通过伦理立法来维护道德的纯洁性，已经成为现代国家普遍的发展趋势。除了美国起步较早以外，意大利、日本、新加坡、韩国等国家也都对公务员的行为进行了法律方面的规定，以通过道德考评、道德谴责的方式强化政治责任感和法律责任感。可以预见的是，在防治“吃空饷”的路径选择方面，强化行政主体的伦理责任可以与其他的制度补漏互为表里，相得益彰。参考文献：【1】郎成平．郎成平说一公司的秘密[M]．北京：东方出版社【2】[美]特里·L·库珀著，张秀琴译．公共选择理论【M】．北京：中国人民大学出版社【3】孙连宇．“吃空饷”根在权利集中【4】[古希腊亚里士多德]．政治学EM-1．北京：商务印书馆，1965：3