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科学发展观与城市规划——城市近期建设规划江苏省城市规划设计研究院袁锦富一、城市近期建设规划综述二、近期建设规划的编制程序三、近期建设规划的主要内容四、近期建设规划的成果要求五、城市近期规划实施的原则和措施一、城市近期建设规划综述传统编制方法中城市近期建设规划仅作为一个专项与城市总体规划一起编制，且仅是对总体规划期限的前5年的基础设施规模、各项建设用地的规模与布局、环境与绿化、基础设施建设等方面的目标与重点有所安排和考虑。当城市总体规划确定的近期建设规划年限过后(即总体规划实施5年以后)，不再编制相应时期的近期建设规划，客观上降低了总体规划对城市建设的引导作用，不利于城市按总体规划确定的发展目标逐步实施。因此，在新的条件下，需要对近期建设规划的作用、内容和编制办法重新认识，改进原有的近期建设规划内容和工作机制。1．1近期建设规划的基本认识1)近期建设规划主要是根据城市总体规划的要求，确定近期建设目标、内容和实施部署，并对城市近期内的发展布局和主要建设项目作出安排。2)近期建设规划要以城市总体规划为依据，同时也必须对近几年总体规划实施过程中产生的矛盾与问题予以解决。近期建设规划是近期建设项目安排的依据，其目标是充分发挥城乡规划的综合调控作用，促进城乡经济社会的健康发展，近期建设规划必须具有一定的可操作性。3)近期建设规划要处理好近期建设与长远发展，经济发展与资源开发、环境保护的关系，注重生态环境的保护，实施可持续发展战略。1．1近期建设规划的基本认识1)依据已经依法批准的城市总体规划与国民经济和社会发展五年规划提出的发展目标；根据城市的资源条件、自然环境、历史情况、现状特点，明确近期建设的发展重点和实施时序；2)确定城市近期内发展方向、发展规模和空间布局，提出自然资源、生态环境与历史文化遗产的保护目标与保护措施；3)提出城市近期内重要基础设施、公共服务设施的建设时序和选址，以及城市生态环境建设安排；4)提出城市近期建设综合性行动计划和年度计划等。1．2近期建设规划的主要任务1)发挥宏观调控作用的需要近期建设规划在国民经济和社会发展五年规划总体目标的指引下，根据现有环境和财力条件，进一步明确城市发展重点，并以解决城市发展面临的实际问题为出发点，确定近期城市建设目标、重点发展区域，主要做好城市基础设施等公益性用地和建设项目的安排，对城市发展方向、空间结构、重大基础设施的建设起到积极的引导与控制作用。近期建设规划对基础设施建设项目作出明确的安排，将有利于引导城市建设资金的投入，通过基础设施的建设带动周边区域的发展，从而实现土地资源的优化配置和城市的合理发展。1．3近期建设规划编制的重要意义2)加强城市规划监督管理的需要。近期建设规划可以理解为政府对于城市建设工作的行动计划，是对“近期开发边界”科学合理的制定，是对即将建设的项目的统筹安排。规划一旦确定，用以指导城市建设有计划有步骤地实施，对政府的工作就形成了一种约束，有利于杜绝城市建设的随意性，增强城市规划的连续性。近期建设规划向社会公布，接受群众监督，可确保具体建设项目在一定期限内逐一落实。1．3近期建设规划编制的重要意义3)完善城市规划体系我国现行的城市规划编制体系分为城市总体规划和详细规划两个阶段。总体规划内容涉及城市建设的方方面面，内容繁杂。近期建设规划期限一般为5年，在一定意义上压缩了研究范围，缩短了编制周期，可以更加及时有效地指导城市建设。滚动编制近期建设规划有利于将建设单位的建设意图与政府发展方向、发展重点相结合，通过对近期建设项目及土地供应的控制，可有力地引导城市建设的发展方向，变被动管理为积极主动的引导。对规划管理过程而言，近期建设规划既坚持了总体规划提出的长远目标、整体构想，确保了实施的严肃性，同时又充分考虑了现实条件，兼顾各方利益，并根据实施情况及时反馈修正，确保了规划的灵活性，使规划编制与规划管理紧密结合。近期建设规划既可有效解决总体规划分阶段发展的问题，又可妥善解决五年内城市近期发展时序的问题，它的编制和实施对完善我国城市规划体系无疑将是一个有力的推动。1．3近期建设规划编制的重要意义近期建设规划应由设市城市人民政府依据城市总体规划，结合国民经济和社会发展规划以及土地利用总体规划组织编制。近期建设规划编制完成后，由城乡规划行政主管部门负责组织专家进行论证并报城市人民政府。城市人民政府批准近期建设规划前，必须征求同级人民代表大会常务委员会意见。批准后的近期建设规划应当报总体规划审批机关备案。其中，由国务院审批总体规划的城市，报建设部备案。对承担近期建设规划编制的规划编制单位的资质要求，应当与总体规划编制资质要求一致。1．4近期建设规划的组织和审批程序已批准的城市总体规划国民经济与社会发展规划土地利用总体规划等1．5近期建设规划编制的基本依据1)法定性原则。以2006年4月1日起施行的《城市规划编制办法》中规定的近期建设规划编制组织、依据、程序、内容、审批等法定要求，依法编制近期建设规划。严格依据已经批准的城市总体规划，不得违背城市总体规划的强制性内容。2)政策性原则。坚持科学发展观，注重生态环境与历史文化遗产的保护，实施可持续发展战略。坚持为最广大人民群众服务，维护公共利益，完善城市综合服务功能，改善人居环境，构建和谐社会。3)近远结合原则。处理好城市远期发展与近期建设的关系，需要与可能的关系，以及经济发展与资源环境条件的关系。1．6近期建设规划编制的基本原则4)协调性原则。以城市总体规划、城市国民经济和社会发展五年规划为依据，与土地利用总体规划等相关部门的专项规划相协调；与城市规划体系内的其他专项规划相协调。5)可操作性原则。在符合资源、环境、财力的实际条件下，制定能适应市场经济发展要求的综合性行动计划、年度计划，合理控制和指导近期重大建设规划项目的实施。1．6近期建设规划编制的基本原则1)与城市总体规划的关系。近期建设规划是城市建设的实施规划，是落实城市总体规划的重要步骤，是城市总体规划从宏观蓝图走向实施管理的必经之路，是调控和引导城市近期建设的重要依据。近期建设规划应当以总体规划为依据，并且不得违背城市总体规划的强制性内容。同时，城市总体规划的实施重点要落实在近期建设规划。在宏观层面上使国家对主要城市的规划审批与调控切实发挥应有的效力；在中观层面上，把城市各项建设真正纳入整体协调轨道；在微观层面上，使城市规划管理部门围绕近期建设规划进行规划管理。1．7近期建设规划与其他主要相关规划的关系2)与城市详细规划的关系。城市详细规划是以城市总体规划或分区规划为依据，对一定时期内城市局部地区的土地利用、空间环境和各项建设用地所作的具体安排。近期建设规划在编制时，应充分考虑已经批准了的详细规划，根据有关详细规划安排近期建设项目。同时，详细规划的编制应也在近期建设规划的指导下进行，不得违背近期建设规划所规定的内容。3)与土地利用总体规划的关系。城市近期建设规划与土地利用总体规划都致力于合理利用土地资源，促进经济、社会与环境的协调和可持续发展。近期建设规划期限为五年，主要安排期限内的城市各项建设项目，这必然会涉及到五年中城市建设用地的新增规模和调整规模，以及城市建设用地标准、总量、年度土地供应量等相关土地指标，近期建设规划应与土地利用总体规划相互协调。1．7近期建设规划与其他主要相关规划的关系4)与城市国民经济和社会发展规划的关系。国民经济和社会发展五年规划正从具体、微观、指标性的产业发展计划向宏观的国家规划策略转化。近期建设规划则强调规划期内的空间部署，两者的关系是相辅相成的，共同指导城市近期发展。近期建设规划的期限原则上应当与城市国民经济和社会发展规划的年限相一致。1．7近期建设规划与其他主要相关规划的关系5)与其他部门专项规划的关系。由其他法律法规所规定编制的各部门专项规划，是对地区或城市某一具体领域和某一方面建设所制定的专门规划，是这些部门实施建设的基本依据。城市近期建设规划是关系到城市方方面面的一项综合性的规划工作，为了更好地使各专项规划建设项目能够在空间上落实，使建设项目定点、定规模，城市近期建设规划需要对其他部门分散的专项规划进行汇总与整合，从城市近期发展总目标、自然和环境约束条件、经济投资的可能性和城市整体发展等层面，综合协调各部门之间的近期建设项目安排和建设用地规模，在各个专项规划的基础上，统筹安排城市各方面建设。1．7近期建设规划与其他主要相关规划的关系1)科学方法论。正确处理好局部与整体、近期与远期、经济建设与社会发展、城乡建设与环境保护的关系。认识和把握事物发展规律，要“近实远虚”为规划编制与规划实施架构起联系的桥梁，使规划编制的成果能够真正成为规划管理的依据。拓展规划的综合理念，树立城市系统性观点。城市规划应当整合起城市中各部门的政策和近期行为，通过对这些政策与行为的分析来预测其可能的结果及其对城市整体发展的影响，并基于城市整体的发展框架，指明各部门行动的方向和政策调整的方向。近期建设规划需要运用综合分析，对诸如人口控制、资源利用、环境保护、经济与社会进行整体性、协调性、系统性的研究，从中找出近期建设的本质和规律性。1．8近期建设规划的科学方法论与编制技术方法2)编制的技术方法。近期建设规划编制办法应该强调具体情况，具体分析，因地制宜，针对不同类型城市，不同问题，采用不同的解决方法。一般有以下几类方法：“专题研究方法”：对城市当前和近期所面临的重大问题的开展专题研究，作为规划的技术支撑和前提分析。“布局规划方法”、“项目规划方法”、“行动规划方法”等：根据具体情况，找出重点问题，针对布局优化问题，项目选址问题，或是实施问题，可采取不同的方法。“政策规划方法”：作为规划的技术延伸。政策规划方法是以规划政策的形式，对各项规划内容予以规定和限制。在编制过程中应针对不同城市的特点、条件和问题，综合应用不同的规划编制技术方法。1．8近期建设规划的科学方法论与编制技术方法二、近期建设规划的编制程序城市近期建设规划的编制大致可分为以下四个阶段：前期准备与基础资料收集调研阶段规划方案阶段成果(技术成果)评审与意见征询阶段成果(报批成果)报批阶段近期建设规划的编制程序1)前期准备。应该成立政府近期建设规划领导小组，推动工作的展开。2)资料收集。包括：已批准的城市总体规划、分区规划和相关的详细规划、各专项规划等规划技术文件及其他必要文件；准确反映近期建设现状的地形图和影像图；国民经济与社会发展五年规划；最近五年以上的土地利用资料；城市发展、土地、交通、环保；城建、卫生、科教、文化、医疗、体育、市政、工业、园林、矿业、安全等部门近期发展规划与建设项目资料以及公众社团、政府部门意见等相关资料。若批准的城市总体规划已实施到中后期或正在修编，还需增加收集资料，如：城市总体规划实施效果、城市社会经济发展、城市建筑及公用设施、城市环境及其他资料。具体可参照总体规划编制基础资料收集的要求。2．1前期准备与基础资料收集调研阶段根据规划需要和地方政府要求增加的规划内容，补充相关的基础资料，如：增加市域近期公共服务设施、基础设施、重点计划项目、重点问题、公众社团、政府部门意见等方面的资料。资料收集方式可以采取现场调研踏勘、召开各部门和地区的座谈会、利用公众问卷、社会调查、专访、网络、媒体等方式开展公众近期建设规划咨询调查。2．1前期准备与基础资料收集调研阶段1)现状分析。立足现状，切实解决当前城市发展面临的突出问题，了解形成现状的条件与原因。要从事物的多重关联性出发，对城市问题进行审慎的判断。这样才能较为准确地找出城市发展中的现实问题所在，从而有针对性地提出解决的办法。2)对总体规划和上一轮近期建设规划实施情况的总结。编制近期建设规划首先需要对现行总体规划和上一轮近期建设规划的实施进行详尽分析，提出总结报告，以此为基础，确定本次规划的重点解决问题和相应的技术路线。总结报告应包括：规划实施效果如何，城市发展方向是否正确，人口与用地规模是否突破，重点地区和重点项目建设是否到位，住房、道路、绿化、景观、环境、基础设施等方面的建设情况，以及规划管理方面