《水务管理发展趋势与新理念》

水务管理发展趋势与新理念方国华河海大学水利水电学院2010年07月主要内容：一、我国水务管理现状我国水务管理机构及职责现状我国水务管理改革成效及存在的主要问题（一）我国水务管理机构及职责现状1.中央层面水务管理现状水利部作为全国水资源统一管理部门，负责全国水资源的统一管理和监督工作。国家发改委、国土资源部、建设部、交通部、国家环保总局、国家气象局等部门负责和参与水务管理的其他工作，与水利部门有相应的分工和协作。另外，民政部等国务院其他部门，以及人民解放军、武装警察部队等在防汛、减灾等方面的职责均与水务管理有关。2.地方层面水务管理现状（1）已实施水务一体化管理的机构及职能已实施水务一体化管理的地区，成立的水务管理机构的组织形式主要有两类：一是撤销水利局，组建水务局；二是将水利局更名为水务局或在水利局基础上加挂水务局牌子。这两类组织形式的水务局，主要由原水利局和划入的供水、节水、排污和污水处理等管理机构及所属企事业单位组成。水务管理机构的职能绝大部分是水利部门的原有职能加上供水、节水和排水的行业管理职能，部分地区还包括了污水处理的管理职能。截至2007年12月31日，全国除西藏自治区外的30个省、自治区、直辖市组建水务局或由水利局承担水务管理职能的县级以上行政区共计1492个，占全国县级以上行政区总数的61.2%。全国组建各级水务局共计1065个，占全国县级以上行政区总数的43.7%。其中省级水务局3个，为北京市、上海市和海南省；副省级水务局6个，分别为深圳市、武汉市、西安市、哈尔滨市、大连市、成都市；地级水务局131个；县级水务局925个。在全国1492个水务局和承担水务管理职能的水利局中，管理职能包括城市防洪的有1287个，占总数的86.3%；包括城市供水的793个，占总数的53.2%；包括城市节水的1044个，占总数的70.0%；包括城市排水的370个，占总数的24.8%；包括城市污水处理回用的234个，占总数的15.7%。已颁布实施的地方性水务管理法规共405件。深圳市于1993年成立了全国第一家水务局。在市水务局成立的初始阶段，主要承担全市水资源开发利用和保护、防洪排涝、供水等管理工作。1996年市水务局开始负责管理城市水土保持工作。2001年机构改革中进一步明确，再生水利用由水务局管理，同年成立水污染治理指挥部，原市水环境综合治理aname=baidusnap0/aBstyle='color:black;background-color:#ffff66'办公室/B更名为水污染治理指挥部Bstyle='color:black;background-color:#ffff66'办公室/B，由市水务局管理。目前深圳市水务局主要负责全市水资源开发利用和保护、防洪排涝、供水、节水、水土保持、再生水利用、排水管理、水污染治理等，指导区镇水务工作，负责全市水务企业的行业管理。西安市1996年成立水务局，经过1996年和2002年的两次机构改革，市政府将地热水、矿泉水的管理职能及市节约用水Bstyle='color:black;background-color:#ffff66'办公室/B整建制移交市水务局，将黑河供水工程管理局也划归水务局系统，使西安市基本实现了水资源的“五统一”管理，即由市水务局统一负责取水许可审批、统一征收水资源费、统一规划、统一调度、统一管理水量和水质。目前，西安市已形成“一龙管水、多龙团结治水”的格局。水务局作为市水行政主管部门，不断完善水务管理体制，水资源统一管理逐步得到加强。自2001年自贡市下辖县――荣县成立水务局以来，自贡市开展了一系列水务一体化管理改革措施。2005年12月，撤销自贡市水利农机局，自贡市水务局正式挂牌，实行城乡水务一体化管理。由于自贡市水务局是由自贡市水利农机局组建改组而成，除主管全市水行政、渔业行政之外，还涉及农机工作的管理。目前，自贡市从组织形式上基本完成了水务一体化管理的机构改革。（2）部门分工协作的水务管理机构及职能目前，还有一部分地区在水务管理方面采取的是相关部门分工协作的管理模式，即在防洪排涝、供用水、水环境和水生态等方面由不同的职能部门分工协作进行管理。一般情况是水利部门负责防汛与水资源的管理，城建部门负责自来水供水、节水、市政排水和污水处理等行业管理；环保部门负责拟定水环境保护规划等工作。各部门分工协作进行水务管理一定程度上导致：管水源的不管供水、用水、排水；管供水、用水、排水的不管治污与水环境；管污水、水环境的不管供水、用水。天津市水利局于2001年政府机构改革时，加挂节约用水Bstyle='color:black;background-color:#ffff66'办公室/B的牌子，原城市节约用水Bstyle='color:black;background-color:#ffff66'办公室/B、控制地面沉降Bstyle='color:black;background-color:#ffff66'办公室/B先后从城建划入市水利局，由水利局统一负责全市水资源管理、节约用水和控制地面沉降工作，使水利局在全市水资源及节水统一管理上迈出了一大步。目前，全市除中心城区和新四区外的8个区县先后成立了水务局，初步形成了水资源、供水和节水统一管理的管理体制，为全市建立水务统一管理体制，创造了极为有利的基础条件。绍兴市现未组建水务局，涉水事务管理主要由绍兴市水利水电局负责。水利水电局设立于1995年4月，主要任务是负责全市水利水电规划、设计、建设、管理工作，统一管理全市水资源、水行政执法及水利水电行业，主持市人民政府防汛防旱指挥部的日常工作。绍兴市供水和排水工程已实行企业化运作，成立了绍兴市水务集团公司，由市政府直接领导。绍兴市主要水源地――汤浦水库，承担着虞绍平原近200万人口的饮用水任务。该水库现由绍兴市水务集团公司管理，绍兴市水利水电局只负责征收原水资源费，其他具体事务如水库维护、水厂管理、水质保护等均由市水务集团实行统一经营管理。（二）我国水务管理改革成效及存在的主要问题1.我国水务管理改革成效1.我国水务管理改革成效深圳市制定或修订了《深圳经济特区水资源管理条例》、《深圳经济特区饮用水源保护条例》、《深圳经济特区城市供水用水条例》、《深圳经济特区水土保持条例》、《深圳经济特区河道管理条例》和《深圳市节约用水条例》6项条例。出台了《深圳市防洪防风管理规定》、《深圳经济特区生活饮用水二次供水管理规定》等政府规章，以及《深圳市水利建设基金筹集和使用管理办法》等20余个政府规范性文件，基本形成了覆盖水资源管理、河道管理、水土保持管理、城市供用水管理、防洪排涝管理等各个领域的水务法规体系框架，使各项水管理事务纳入了依法管理的轨道，为依法行政奠定了良好的法律基础。天津市颁布的《天津市节约用水条例》明确规定了天津市水利局对再生水、海水、地热水和矿泉水的管理权。西安市政府在市水务局的推动下相继出台了《西安市水资源管理办法》、《西安市河道管理实施办法》、《西安市贯彻水土保持法办法》、《西安市黑河引水渠道保护管理办法》、《西安市水利建设基金筹集和使用管理实施办法》、《西安市河道采砂管理规定》等规章和规范性文件。2005年6月2日批准出台了《西安市黑河引水系统保护条例》。修改完善《西安市节约用水条例》并列入了市人大的立法计划。1.我国水务管理改革成效一是建立多元化的资金筹集途径。深圳市和天津市成立了直接隶属于市政府的水务投资公司，负责筹集水务建设资金和进行资本运作。二是理顺价格机制。各地将城市供水水价作为促进节水的杠杆，不同程度的实行了阶梯式计量水价和超定额累进加价等制度。绍兴、深圳、自贡等地合理调整水价及污水处理费，使得当地水务企业获得良性发展的基础。自贡市建立了水源开发建设资金，从生活及工业用水中每吨加收0.30元用于供排水基础设施建设。三是引入战略投资。深圳水务集团为改善股权结构，优化经营体制，引入战略投资者，2003年11月，深圳市政府与法国威立雅环境集团首创威水投资公司正式签约，转让深圳水务集团45%的股权，引进资金4亿美元。四是引入市场化运作机制。深圳市实行政企分离，弱化行政干预企业经营，建立了高级的政府管理机制和企业经营机制。继供水企业全面企业化后，2002年原市城管办管理的排水业务也交由市水务集团统一进行企业化经营。自贡市在污水处理设施建设方面拓展思路，按BOT方式与北京中联环公司合作建成，并与其签订了“运营特许权协议”。1.我国水务管理改革成效1.我国水务管理改革成效1.我国水务管理改革成效1.我国水务管理改革成效2.我国水务管理存在的主要问题同时统一归属水行政主管部门管理的包括供排水、节水、水环境、地热水、矿泉水等水资源管理工作，而这些方面的技术规范主要由城建和国土资源部门制定，水利部门也缺乏对相关技术和情况的了解和掌握，这也给水利部门的管理带来了一定难度。如西安市目前的地方水法规不配套，使得地方的水务改革和水资源管理时常没有法规依据。同时，全国的水法规的滞后，也影响了地方实施水务管理制度和修改、制定地方性水法规。二、国外水务管理经验借鉴国外水务管理现状国外水务管理经验借鉴（一）国外水务管理现状1.澳大利亚2.法国3.德国4.英国5.美国6.荷兰7.西班牙8.丹麦（二）国外水务管理经验借鉴1.统一管理是世界各国水务管理的发展趋势2.依法治水是水务管理顺利进行的必要前提3.投资和运营模式多元化是管理水务产业的较好模式4.水价形成机制既遵循市场经济规律又受政府控制5.重视水务管理的公众参与三、水务管理的基本理论水资源特性水务管理内涵与特性水务管理的对象水务管理的目标、原则与手段水务管理的发展趋势（一）水资源特性水资源是一种有限的、具有多重属性的基础性自然资源和关系到国计民生所必需的稀缺性经济资源。水资源参与了自然生态系统的全部循环，具有流动性、循环再生性、多用途性、时空分布的不均匀性、商品性、公共性等多重属性。由于水资源是不断循环的统一整体，且具有上述特性，须按照可持续发展的原则和水资源循环转化的系统性特点，构建循环经济模式下的“取水―供水―用水―排水―污水处理―再生利用”的水资源循环系统；遵循公共管理理念，把水资源开发、利用、节约和保护以及社会经济发展、生态系统保护结合起来，从系统学的角度，运用多种手段，考虑政府、民间组织和企业、个人的共同参与，对所有涉水事务实施统一管理。（二）水务管理内涵与特性1.水务管理的内涵：水务管理，包括水灾害管理、水的资源管理（也就是通常认为狭义的水资源管理）、水服务管制和水环境管理。水灾害管理主要是指对防洪、排涝和抗旱等方面在内的管理；水资源管理是指水行政主管部门运用法律、行政、经济、技术等手段对水资源的分配、开发、利用、调度和保护进行管理；水服务管制是指对供水和污水处理服务的控制和管理，即通常所指的水业管理；水环境管理是指对水环境和水污染防治等在内的管理，包括公共水环境管理和污水排放许可管理。（二）水务管理内涵与特性水务管理是对水资源开发、利用、节约和保护的组织、协调、监督和调度等方面的实施，包括运用行政、法律、经济、技术和教育等手段：（1）组织开发利用水资源和防治水害、协调水资源的开发利用与社会经济发展之间的关系；（2）处理好各地区、各部门间的用水矛盾；（3）监督并限制各种不合理开发利用和危害水源的行为；（4）制定水资源的合理分配方案；（5）对水量变化及水质情况进行监测并提出相应对策等上述一切涉水事务的管理。2.水务管理的系统性特征（三）水务管理的对象水务管理的对象不仅仅是水资源本身，还应包括水资源开发利用和保护过程的不同环节，如防洪排涝、供水、用水、排水、节水、污水处理、再生水利用、水环境保护和水生态建设等。因此，水务管理管理的对象实际上是一个动态的多目标系统，包括防洪排涝系统、水源系统、供水系统、用水系统、排水及污水处理系统、水生态系统等子系统。水务管理应从更高的层次来协调上述子系统之间的相互关系，从而实现城市水资源的可持续利用。（四）水务管理的目标、原则与措施1.水