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制度创新是有效减除办学风险的关键——兼谈一批品牌民校覆灭的警示张铁明教授教育部教育体制改革试点项目评审专家广东省教育法律与政策咨询专家中国民办教育协会常务理事广东省民办教育协会副会长广东第二师范学院民办教育研究中心主任民办教育要特别关注到政府体制性利益格局的安排在“不完全市场经济”中，民办学校更要做制度创新的先锋一，发展背景1，发展阶段性质—五阶段：20世纪90年代前是严格的政治控制阶段在《民办教育促进法》颁布前的90年代是有松动的政治控制阶段现在是通过资格准入控制（利益控制）去逐步强化法制控制的阶段。《民办教育促进法》颁布后,还仅仅是处于对《民办教育促进法》的“解读”这一非常的动荡阶段，还没能是真正意义上的依法治教。即进入处于非自觉的初级阶段,多年来，各地政府对民办教育的事实管理行为往往显得法理模糊、随意不清晰而行政化。国家中长期教育改革与发展规划纲要的制订颁布，揭开民办教育发展的新篇章！2009年广东民办教育破冰,汪洋书记的批示和广东促进民办教育实施办法的颁布施行,推动广东民办教育进入了一个全新时期.广东发展现状:需求旺盛，市场巨大，开始制度复位，趋势不可逆转，规模发展后的亟需规范和提升---一个高水平竞争的洗牌形式.十八大三中全会给出了一个前景，就是2014年开始全国将出现一个全新的发展格局。二，中国民办教育面临竞争成本与特色水平的挑战我国今后民办教育发展的基本改革路径促进、规范、特色民办教育是我省教育事业发展的重要组成部分，关系广大人民群众的切身利益，关系教育现代化。民办教育规范发展的核心是建立现代学校制度，包括完善现代大学制度的内部治理机构，完善民办学校章程，明确董事会、校长的职责，完善民办学校教职工代表制度、工会制度和财务制度，高度重视校园安全维稳和风险防范问题等。民办教育特色发展主要体现在体系特色、学校特色、专业特色、发展特色、教师特色、质量特色、扶持特色等七个方面。当前如何要乘势而上，促进民办教育规范特色发展，努力建设民办教育强省（市）。2010年开始广东以及全国各地纷纷按照中央政策要求，积极引进国外、境外名牌学校来大陆办学。加入WTO以来，外国虽然对我国教育市场“虎视眈眈”，但由于我国政策的有意限制，他们开发中国教育市场的步子还仅仅局限在，一是大多仅在中国大肆宣传其本国的教育机构，以吸引我国学子及其家长选择到国外就读；二是与我国内的一些教育机构合作招生，对某层级教育实行国内外分学段学习；三是用优质教育软资源（先进理念、特色教材、管理方式等）介入国内教育机构，以达到共同开发教育市场的目的。这些方式的特点是并没有直接的资本介入，但其实都是在为其今后大举进入中国教育市场打前站的。从2007年开始，已经有很多的国外优质教育资源携带大量资本进入我国的，开拓“国际化教育”。由于国外资本量值比高（如美元与人民币比率），加上其资本运作成本低（如国外贷款成本就比在我国的经济成本以及附加的政策成本小得多），其采取“大投入、大规模、高起点、低回报、超前理念、（教师）高薪保障、国际化接轨”的快速挤占市场的战略，对我国民办教育乃至整个国内教育市场的撼动将是巨大的。在此情势下，首当其冲的是一批以满足市场高端消费（高收费）的民办教育机构，进而这又会迫使一大批各层级中低端民办学校生源市场游离移位；巨量国外资本在大大降低着我国教育投资收益率的同时，提高着举办教育的反差成本，使我国民办教育的竞争成本将被迫提高、风险增大，而将从根本上改变国内教育投资预期经济目标，并有力拉动着整个国内教育市场的格局变化（当然也会给老百姓带来更多的教育机会和利益）！此时，教育资金或收益可以在国内的外资银行存取流动，师资、生源都可在各种不同体制的教育机构流动。所有的民办教育机构除了与同类级国内公、民办学校竞争外，也都面临着与国外优质教育资源、资本，以及混合制学校的激烈竞争。一个落后于美国50年的中国及其教育，当那些国外优质教育的先进理念、现代化教材、管理方式、制度及其资本营运和效率概念方式等大举进入来时，我们的政府作了如何的安排准备？我们的教育机构，特别是民办学校又作了如何的安排准备？但在WTO规则框架下，我国民办教育普遍存在的问题是：民办教育的公共治理结构尚未形成。民办学校在组织体制方面仍存在制度缺陷，董事会制度不完善、董事会及其成员与校长职责不够明确，决策、执行、监督相互间缺乏制衡。一些民办学校管理制度不健全、民办学校中强烈的家长制、家族制特色，办学行为不规范，民办学校财务监管存在制度性缺陷。这一状况不改变就不能有效抵御办学风险。可以看到，在今天特别迫切的就是要有一个积极的制度安排和创新。二，体制性利益格局调整下的民办教育面临严峻的制度考验在今天，仅仅把民办教育当作是发展贫困的中国教育的一种方式是很肤浅的。应该非常明确，更重要的是，她首先是一种新的国家教育制度选择。民办学校是市场经济的产物，市场经济是一种选择的竞争性社会制度。在其中生存发展，必须接受严峻的形式与结果的优胜劣汰。民办学校不可能有市场之外的自己的“世袭领地”。没有做好充分制度准备的民办学校，就不可能具备有强的竞争实力。《国家中长期教育改革和发展规划纲要》：办学体制改革（四十二）深化办学体制改革。坚持教育公益性原则，健全政府主导、社会参与、办学主体多元、办学形式多样、充满生机活力的办学体制，形成以政府办学为主体、全社会积极参与、公办教育和民办教育共同发展的格局。调动全社会参与的积极性，进一步激发教育活力，满足人民群众多层次、多样化的教育需求。深化公办学校办学体制改革，积极鼓励行业、企业等社会力量参与公办学校办学，扶持薄弱学校发展，扩大优质教育资源，增强办学活力，提高办学效益。各地可从实际出发，开展公办学校联合办学、委托管理等试验，探索多种形式，提高办学水平。改进非义务教育公共服务提供方式，完善优惠政策，鼓励公平竞争，引导社会资金以多种方式进入教育领域。《广东省中长期教育改革和发展规划纲要》：（二十七）推进多元化办学体制和办学模式改革。深化各级各类教育办学体制机制改革。大胆探索，积极创新，形成政府主导、行业企业支持配合、社会力量积极参与、公办与民办共同发展的多元化办学格局。在规范管理的前提下，鼓励和支持从实际出发，以非义务教育阶段为主探索公办名校办民校、公办民助、民办公助、委托管理、兼并重组等办学模式和运作方式，充分发挥优质教育资源的辐射和带动作用，加快满足人民群众多层次多样化的教育需求。鼓励和支持公办职业院校采取多种形式，与企业、社会力量合作办学，形成以公有制为主导、产权明晰、多种所有制并存的职业教育办学体制。鼓励依托企业集团、大型企业和职业院校组建职业教育集团，促进校企合作。十八大三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（简称《决定》），尽管明确提到民办教育的文字不过37个字：“健全政府补贴、政府购买服务、助学贷款、基金奖励、捐资激励等制度，鼓励社会力量兴办教育”，但含义极为深远。真要理解这37个字，还必须从完整准确领会《决定》总的精神实质开始。众所周知，1978年的十一届三中全会宣布结束“阶级斗争”，把工作重点转移到“经济建设为中心”；1993年的十四届三中全会则是延续十四大提出的告别计划经济的“一统天下”，新中国历史上破天荒确定建设“社会主义市场经济”的行动纲领。这次三中全会除了继续强调“社会主义市场经济”这个大方向之外，又是第一次把发挥市场在资源配置中的地位和作用，从十四大报告提出发挥市场在资源配置中的“基础性”作用、十六届三中全会提出更大限度发挥市场在资源配置中的“基础性”作用，提升至了今日市场在资源配置中起“决定性”作用。这个变化非常重要，虽一字词之变，不仅昭示了中国坚持社会主义市场经济的方向，无疑还是一次思想的突破、改革的跨越。十八大三中全会指出，“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”；其前提还是“全面深化改革，必须立足于我国长期处于社会主义初级阶段这个最大实际，坚持发展仍是解决我国所有问题的关键这个重大战略判断，以经济建设为中心，发挥经济体制改革牵引作用，推动生产关系同生产力、上层建筑同经济基础相适应，推动经济社会持续健康发展”。还指出，“公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是我国经济社会发展的重要基础。必须毫不动摇巩固和发展公有制经济，坚持公有制主体地位，发挥国有经济主导作用，不断增强国有经济活力、控制力、影响力。必须毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，激发非公有制经济活力和创造力。要完善产权保护制度，积极发展混合所有制经济，推动国有企业完善现代企业制度，支持非公有制经济健康发展。”“中国的市场经济”虽然还不是一种完善的市场经济，长期以来，它仅是在近半个世纪的计划经济模式沿革惯性下的一种“不完全市场经济”，但是它又是具有中国特色的社会主义市场经济。所以，民办学校要良好地生存发展，在适应行业利益性的激烈竞争外，还特别要时时关注到国家或地方的体制性利益格局的制度选择。而体制性利益格局的制度选择对行业利益性竞争的影响，又是资源重新配置（洗牌）式地直接和重要。《民办教育促进法》的颁布实施10年了，并不等于消除了民办学校的风险。民办学校在市场经济中的风险永远存在。在今后一段很长的社会转型时期内，我国民办教育的政策性制度风险和结构性制度风险也依然存在。民办学校只强调自身的市场性，而忽略了教育的公益性，恰恰是迫使政府从政治角度去对教育市场作结构性调整的重要原因之一。除了要积极防范市场冲击，要预防被公办学校同质化以外，民办学校要有专门的人研究政府的政策价值趋向，要特别关注结构性制度风险。因为在今天已经没有人会公开反对民办教育了。三，新政治体制下的中国民办教育需要积极的发展策略调整1，全国免费九年义务教育的范围扩大，及逐步实施全免费政策，将逐步压缩低层级教育市场。2，外来工子弟教育的属地解决将促使民办学校与城镇化进程协调一致，推动精品化民办学校的发展。3，高等教育大众化改革进程加快，将使高教投资市场门槛抬高。4，职业教育重点快速推进，拓展出广阔的新教育市场。5，幼儿教育下延化扩展，推动学前教育大市场正规化。中国有2000万个0-3岁的孩子，可针对这个年龄段的教育研究几乎为0;广州市0-4岁儿童早教市场容量被开发只有15%,全国也仅为16.1%（广州日报,2010.11.3）------特点:缺乏政府监管，课程设置和师资、场地配置的行业标准混乱，行业乱象急待规范。6，持续十多年来公办中小学教师薪酬大幅度提高等因素，将拉动民办学校办学成本大幅度增加。7，全社会对个性化教育的选择要求提高，将进一步强化民办学校的小班制教学特点，推动特色民办学校的成长。８，人事制度改革加快。９，户籍制度以及高、中考制度大变革。1０，国家对私有财产的强力保护。11,社保退休制度与全国缴费转移制度的变化12,数字化技术的大发展，使学校教学方式大变革譬如最近几个教育改革信号:一是，2013年12月8日就报道，教育部副部长刘利民接受媒体采访时表示，高考新方案将设立三年缓冲期，2017年全面推广，力争2020年形成新的招考制度。在顶层设计的总体方案框架下，招考制度的总体方案包括小升初、高中学业水平考试、中考和高考改革办法等多个配套实施意见将于明年上半年发布，有条件的省份开始先行改革试点，目标是到2020年基本形成新的考试招生制度。改革有三个层次刘利民介绍，这次改革将有三个层次：一个是形成分类考试综合评价多元录取的基本模式。一个是建立健全考试和招生相对分离，学生多次选择，学校依法自主招生，专业机构组织实施，政府宏观管理，社会参与监督的运行机制。一个就是沟通衔接各级各类教育，认可多种学习成果的人才成长“立交桥”。高考成绩不再是唯一凭据高考改革难度最大，也最受关注。近年高考改革朝综合素质迈进，自主招生也在有序推进，但对改革的质疑声不绝于耳。刘利民介绍，社会最为关注的高考考试评价改革，要通