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第四章教育行政体制教育行政体制及其类型第一节一、教育行政体制的概念教育行政体制是指一个国家的教育行政组织系统或理解为国家对教育的领导管理的组织结构形式和工作制度的总称。它主要由教育行政组织机构的设置、各级教育行政机构的隶属关系及相互间的职权划分等构成。二、教育行政体制的功能领导和指挥的功能相对其他管理教育的制度来说，教育行政体制是牵一发而动全身的，如只有在体制上强调地方参与，学校自主，招生制度和分配制度的改革才有可能进行。权力分配的功能教育行政体制解决的是中央和地方的关系，教育行政部门和学校的关系，这些关系归根结底是一种权限利益关系。通过适当的教育行政体制，参与教育活动的各方按一定的游戏规则办事，明确各自的权利义务关系，以此来保证教育活动的顺利进行。分工协作的功能教育行政体制不但是各种教育力量在教育系统中发挥其作用的外在表现形式，同时也是彼此间分工协作的一种表现，正如管理学家巴德纳所说：“在一个群体系统中，必须在协调合作有效分工的原则下，各部门做各部门的事。”提高效率的功能为什么要研究教育行政体制，改革教育行政体制，根本的目的是要提高教育管理的效率。“效率原则是衡量任何组织结构的基础”，离开了效率原则，教育行政体制的改革就变得毫无意义。三、教育管理体制的制约因素1．国家政治体制的制约2．社会经济状况的制约3．本国教育和文化传统的影响4．国际改革潮流的影响5．管理主体的选择1．国家政治体制的制约教育从来受制于政治，就象国外有的学者所说，教育是政治性的，是“合意的人工制品，而不是一套不言而喻的有价值程序。”一般来说，政治体制为中央集权的，教育行政体制也不大可能为完全的地方分权。如在我国，国家政体属于一种统一和集中领导的形式，故虽然近年来有若干减政放权的教育举措，但从整体上讲，教育上的统一领导性质是不会改变的，我们强调的是统一领导之下的地方参与管理的制度。当然，这并不排斥在具体的管理方式上的变化。不过，在某些因素的影响下，在某些国家可能也会有例外情形出现，如政治体制是集权的，教育管理上却是分散和分权的。2．社会经济状况的制约一个社会的经济发展了，其教育也会得到相应发展，国家管理教育的组织形式也会相应地演进。如在我国，自20世纪80年代中期以来，经济体制发生了极大的变化，特别是90年代后，确立了社会主义市场经济制度，这对教育行政体制的触动极大，教育行政体制出现了前所未有的变化。3．本国教育和文化传统的影响任何国家都有其自身的文化教育传统，在有些国家，这些传统被强有力地保存下来，并对教育行政体制产生决定性影响。美国的情况最能说明问题。美国是一个移民国家，其教育的发展有自下而上的特点。早期的移民初到美洲大陆时，由于村落散居，交通不变，各村镇只得自行办学。渐渐的，到了19世纪上半叶，由学校逐步发展到了学区，以后又在学区发展的基础上设立了州教育厅，最终建立了联邦教育部。正因为有这一传统，故在美国，教育及其行政管理体制历来被认为是地方的事情，中央不作过多干预，由此形成层层分权的局面。4．国际改革潮流的影响世界各国的教育正日益成为一个开放的系统，国际间教育上的相互影响越来越大。很多国家将他国的教育行政体制改革经验引入自己国家，以弥补自身在教育管理方面的不足。一些国家在进行的由教育集权式管理向分权式管理，或是相反情况，究其原因，除了自身教育发展的需要外，往往与受到他国经验的鼓舞有关。5．管理主体的选择虽然教育行政管理体制从总体上说受各种客观因素的影响，但也不否认管理主体在其中所起的一定作用。在现实生活中，有什么样的管理者，往往就会形成什么样的管理形态。即使是在同样社会制度下，面临大致相同的管理环境和对象，对管理体制的设计和评价的标准和偏好，也会有所不同。这说明，管理体制的确立和改变，同管理者自身的政治、学识、业务、能力、修养等都有内在的关系。四、教育行政体制的类型教育行政组织形态：1．中央集权制、地方分权制和中央与地方合作制2．从属制和独立制3．专家统治制和非专家统治制按中央和地方的教育行政权力分配关系可以分为中央集权制、地方分权制和中央与地方合作制。按教育行政机关与政府之间的权力结构关系可分为从属制和独立制。按教育管理决策权是否由教育专家掌握可分为专家统治制和非专家统治制1、集权制、分权制和中央与地方合作制教育管理的中央集权体制，一般来说是一个国家行政管理集权制的一个组成部分。在中央集权体制下，国家权力集中于中央政府，地方各级政府服从和接受中央政府的领导和统治。而在教育管理工作中，就表现为中央政府及其教育行政部门直接领导和管理整个国家的教育事业，地方政府及地方教育行政部门主要以实施中央制定的教育法律、政策、规划和指令为己任。中央和地方的关系，明显表现为一种垂直的、领导与被领导的隶属关系。就其优点来说，中央集权制有利于统一国家的教育方针、政策，有利于制定统一的教育发展规划，也有利于中央调节各地教育的不平衡发展，加强对落后地区教育事业的扶持和帮助。此外，这一体制也促进了教育标准的统一，各地可据之评估和检查教育事业的发展状况。然而，中央集权制的管理体制也有不足之处，主要表现在：容易形成不顾地方特点和条件，强求一致的局面，从而对地方因地制宜发展教育事业造成不利影响；教育管理的主要责任集中于中央，不利于调动地方发展教育事业的积极性和责任感；中央集中管理，地方缺少自主权，客观上使得地方教育行政管理工作趋于保守、僵化，缺少灵活地方分权制是指国家的教育事权由中央政府和地方政府分别执掌，以地方自主管理为主的制度。在这样一种制度下，中央和地方有各自的职责范围，维持着一种相对独立而非领导与被领导的隶属关系，所以这也是一种平行的管理体制。地方分权制的主要优点是：教育行政权力分散，有利于地方因地制宜发展教育，使教育适应于地方的经济和社会发展的需要；地方政府和教育行政机关执掌有关教育权力，有利于充分发挥其教育的积极性和主动性；兴办教育事业避免出现事事请示中央的现象；地方自主管理教育事业，有利于地方及时处理和决断有关教育问题，提高教育管理的效率，同时反过来也能促使中央集中精力更有效地履行其宏观管理的职能。地方分权制的不足之处主要是：教育行政权力分散，不易统一政令、统一标准、统筹规划及统筹兼顾；各地条件不同，对教育事业的认识不同，容易造成教育的不平衡发展；各地自主行政，中央调控能力有限，不利于组织教育行政的中央与地方合作制是指由中央和地方分工合作共同管理教育事业的一种体制。重视中央与地方之间的“伙伴关系”，中央不集权但也不放任不管，而是行使法律规定范围内的职权，地方在法律规定职责范围内享有实际的自主权。中央与地方合作制的典型国家是日本和英国。2．从属制和独立制这种分类的主要依据是教育行政管理机关与政府之间的关系。教育行政管理从属制又称完整制，主要指各级教育行政管理机构是政府的一个职能部门，接受政府首长的领导，而不能成为脱离政府的独立组织。如我国的各级教育委员会或教育厅(局)都是各级政府的一个职能部门，在各级政府首长的领导下，专属教育行政管理。从属制的主要优点有：各级教育行政管理部门是各级政府机关的一个组成部分，有利于政府统筹规划，协调教育事业的发展与国民经济和社会发展之间的关系；教育管理部门在政府的领导下行使管理职权，有利于加强教育行政管理的权威性。从属制的不足之处主要是：由于教育是周期长、见效慢的事业，容易使政府在工作安排中出现重经济、轻教育的情况，特别在政府财政困难时期，这些情况会表现得更为突出；由于政府首长任期的限制，容易导致在教育管理工作中热衷于追求短期效果，而忽视教育的特殊性，不按教育规律办事，结果对教育事业的发展带来损害。教育行政管理独立制又称分离制，一般应用于地方教育管理,主要指地方教育管理机关不属于地方政府的一个职能部门，不接受地方政府首长的领导，脱离一般行政而独立存在。独立制体制的主要优点是：有利于避免外行领导内行，实现按教育规律办教育；有利于避免同级一般行政对教育的不必要的干扰，提高教育管理的效率。独立制的主要不足之处是：教育管理独立于一般行政管理之外，不利于发挥政府办教育的积极性，同时也不利于教育事业与社会其他事业的协调发展。3．专家统治制和非专家统治制这种分类的依据主要是教育管理决策权是否由教育专家掌握。专家统治制一般要求教育行政首长具备一定的学历，且是从事过教育工作的专家。换句话说，在这种制度下，只有教育专家才能充当教育行政首长。专家统治制的主要优点在于，有利于教育行政首长专业化，有利于对教育事业进行科学管理，重视发展教育事业，按教育规律办教育。它的不足之处在于，容易将注意力局限于教育内部的各种关系，忽视教育与社会其他方面的联系，结果导致教育行政决策的片面性，出现就教育分析教育的情况。非专家统治制是指教育行政首长或领导者由非教育专家担任的制度。这种制度一般应用于教育决策或政策制定机关。有的教育决策或政策制定组织采用专家和非专家相结合的方式，教育专家和非教育专家各占一定的比例。教育行政管理非专家统治制的优点主要表现在：有利于密切教育与社会之间的关系，促进全社会关心教育事业的发展；有利于加强学校与家长和社会各方面的联系，创造良好的社会育人环境。其不足之处主要是：容易出现不顾教育的特点和规律，乱决策、瞎指挥的问题；由于非专家参与教育行政往往代表一定的社会利益集团或社会群体的利益，因此在教育决策过程中容易出现不同利益集团之间的利益之争，从而影响教育决策和教育政策的科学性。在这些类型中，最重要的还是第一种类型，即中央集权制和地方分权制的划分，后两种类型则在很大程度上要受到这一基本类型的制约。在考察一个国家的教育行政管理体制时，我们往往首先分析其总体上属中央集权制还是地方分权制，当这一基本性质认定后，这个国家的很多教育现象就能解释和理解了。由此我们也可以看到，教育行政体制对一个国家教育事业的发展所起的举足轻重的影响作用。【案例】迟到的通知7月上旬的一天，某市一中专学校收到经过省、市两级教育委员会批转的、由国家教委发布的关于加强学校春季卫生保健，预防多发病、传染病流行的通知。国家教委的发文时间为3月24日。省、市教委在其批文中都指出，学校春季卫生保健十分重要，国家教委的通知是及时的，望各学校认真学习和领会通知精神，采取各种有效措施贯彻通知要求。国家教委通知的主要内容目前已进入春季，气候转暖。正是各种多发病、传染病容易流行的季节。为了保护学生身体健康，增强学生体质，培养德、智、体全面发展的社会主义建设者和接班人，各级教育行政部门和各大、中、小学校都应当十分重视学校春季卫生保健，预防多发病、传染病在学校发生。一旦发现疫情，应当采取有效措施加以防治，以免广泛流行、传染，造成严重后果。思考：①学校春季卫生保健是否需要由国家最高教育行政部门发布通知，给予指导？②你认为通知迟到的根源何在？你有什么改进建议？外国的教育行政体制改革第二节法国教育行政管理体制概况（1）法国的中央教育行政管理体制法国是一个典型的中央集权制国家，在教育行政方面也实行高度的中央集权制。法国政府认为，教育事业是国家的事业，因而国家应直接干预教育，这就构成了法国教育行政的指导原则。随着社会、政治、经济形势的变化和教育事业的发展，法国政府虽然也采取了一些分权措施，但中央集权制的原则却沿袭至今。法国全国的教育工作是在国民教育部的领导下进行的，国民教育部是法国主管教育工作的最高教育行政机关，主要行使以下职权：实施议会通过的教育法案和政府对教育的决定；制定和颁布有关教育方面的各种指令、通报、指示、通知及具体政策；领导所有的公立教育机构，监督、指导私立学校；分配教育经费；制定教学大纲，规定考试制度及证书颁发标准；负责对教师的选拔、培训、晋升；组织和协调高等学校的科研工作；执行国家与外国的教育合作项目；制定教育发展规划等等。指挥命令从上到下，一贯到底，几乎全国统一，没有地区差别。地方教育行政机关始终处于“处理事务的机器零件”的地位。为了克服中央集权制的弊端，法国在各级教育行政机构之外，设立了