构建我国税收风险识别体系-

构建我国税收风险识别体系研究1背景•2012.7全国税务系统深化征管改革工作会议•工作目标——两提高、两降低：提高税法遵从度和纳税人满意度，降低税收流失率和征纳成本•2014总局成立税收风险管理工作领导小组，•编制税收风险管理战略规划和工作规范▫税种税收风险、经济税收风险、出口退税风险、跨国税源风险、违法案件风险、发票等征管风险、政策法规遵从风险……22015全国税收工作会议•完成收入任务困难，分析增收点，找准漏税点，向管理要收入，向服务要收入，向改革要收入，向打击违法犯罪要收入•以风险管理为导向，在税收征管改革上迈出实质性步伐，着力打造科学严密的现代化征管体系。•落实《关于加强税收风险管理工作的意见》，汇总整合一批重点行业、税种的税收风险特征库、模型和指标体系，提供各地使用•组织开展微观领域的税收风险分析，提出风险应对任务并推送各地税务机关。•运用税收风险分析成果，针对高风险纳税人开展定向稽查，提高稽查打击的准确性和震慑力。3主要内容：•一、税收风险管理概述•二、宏观层面的税收风险识别方法•三、微观层面的税收风险识别方法•四、几点认识4一、税收风险管理概述•（一）风险和风险管理▫1.风险的定义基本含义是指在某一特定环境下，在某一特定时间段内，某种损失发生的可能性。在某一个特定时间段里，人们所期望达到的目标与实际出现的结果之间产生的距离。风险的衡量：可能性——概率高风险，高回报5•风险管理的定义▫风险管理主要考虑纯粹风险，并管理这些风险▫风险管理是一种应对纯粹风险的科学方法，它通过预测可能的损失，设计并实施一些流程去最小化这些损失发生的可能；对于发生的损失，最小化这些损失的经济影响。▫风险管理与一般管理6（二）什么是税收风险管理•欧盟税收遵从风险管理概要▫2006年，欧盟成员国批准发布了《税收风险管理指南——面向税务官员》。▫2010年，欧盟成员国发布修订后的《税收遵从风险管理指南——面向税务官员》。▫旧版的《指南》侧重于被用作一种风险分析的形式，主要用来选择更好的税务审计方式。▫新版的《指南》更加重视“影响行为”，税务机关基于纳税人的行为，选择有效的应对措施，促进税收遵从。税收遵从风险管理•1.为什么将风险管理引入税收管理工作？▫第一，引入风险管理是提高税收遵从度的有效措施。税务机关的首要任务是按照法律规定征收应纳税款，而税法不遵从问题是税务机关面临的永久风险。由于纳税人的某些行为，如疏忽、粗心或故意逃避等，加上税收管理方面的缺陷，使得不遵从税法的行为难以避免，从而产生了税收遵从的风险。▫第二，引入风险管理也是提高税务机关管理能力和资源配置效率的必然要求。企业结构的不断创新和日益复杂、新的金融产品的涌现、应税人群和服务需求的不断增加、电子商务的发展等等。•2.税收遵从风险管理的定义▫提高税务机构处理税收遵从风险的有效性的一种方法▫描述：一套系统的流程，在这一套流程中，税务机构基于对所有纳税人（行为）的理解，基于税务机构的有关能力，精心地选择相应的风险处理工具，从而有效地促进纳税人遵从税法，防止纳税人不遵从行为的产生。（三）风险识别的层次•宏观层次：从构思“总体风险观”开始，内容主要是“风险领域”和“对不同遵从水平的纳税人进行的分类或者分解▫税务机关的目标是保证纳税人缴纳税款数量的准确性，因此识别出丢掉了多少税收流失可以作为度量税收风险的主要问题•中观层次：开始于一个风险领域或者一个纳税人群体（细分为不同行业、规模、税种等）•微观层次：目的在于识别单个的纳税人二、宏观层面的税收风险识别方法•对于宏观层面的税收风险，主要是以税收流失指标来衡量。•根据算法基于的数据，宏观层面的税收风险识别方法可分为自上而下的方法和自下而上的方法。此外，有时还采用专家意见法。112012年9月28日总局党组中心组学习税收流失估算专题•世界级难题•微观税收流失率测算方法研究▫征管科技司与人民大学联合课题组•税收流失估算工作汇报——杨司长12征科司测算方案的总体架构13BB-1筛选规则B-2筛选结果本课题最终确定以2010年上海批发零售业107,719户企业作为测算对象14C2010年上海批发和零售业企业所得税为276亿元测算对象的代表性：107719户12样本企业107719户261.9亿元95%非样本企业5%107,719户样本企业已有足够代表性15D实现样本企业的数据集合——“宽表”3-4方法及模型选择A选择新测算方法的必要性中国税收经济数据之复杂，世所罕见种类繁多数量庞大质量参差不齐既不遵从正态分布又常有数据缺失项传统统计和计量方法已无能为力！！此种情况，迫使课题组将目光转向面向复杂数据的机器学习法B新测算方法—机器学习法的可选种类决策树/随机森林/支持向量机神经网络/Boosting/Bagging以800户大型企业做测试数据，以9个指标做测试变量，采取5折交叉验证方式，计算每种机器学习法的最小均方误差随机森林入选C通过实验来确定入选者3-5运行过程107719户样本企业汇总统计测算流失金额460,087万元实际申报缴纳税额2,619,275万元总流失率14.94%分类统计——分规模、分行业、分纳税大户统计流失户比11.98%20（一）税收流失估算研究概述•1.税收流失的定义：▫税收收入能力的定义——在既定的税收制度下，一定的经济总量和经济结构客观决定的理论税收收入▫税收流失=税收收入能力-实际税收收入▫税收流失率=税收流失/税收收入能力*100%▫Taxgap，Taxlosses▫从税收工作角度看，税收收入能力估算、税收流失估算以及税收征收率估算属于同一个命题。21研究的目标是税收净缺口22•2008年初，根据局领导“开展税收收入能力估算，服务税收管理决策”的指示，我司正式重新启动税收收入能力（税收流失）估算工作。▫首先，选择税制设计相对简单明晰、数据基础相对较好的国内增值税进行流失估算，研究构建了投入产出估算模型和随机边界估算模型。▫其次，为对我国总体税收流失有一个基本了解，我司探索利用随机边界模型估算了总体税收流失情况。▫第三，为加快推进税收流失估算工作，遵照局领导指示，我们同时启动营业税和企业所得税流失估算的研究工作。23•2009年，根据局领导指示，我司组织召开了国内增值税流失估算模型评估会。解学智副局长出席会议，并对我司的估算工作给予了充分肯定。•2010年，为配合营业税改增值税测算工作，我司研究完成了营业税流失估算，并开始启动企业所得税流失估算工作。•2011年9月，我司与四川省国税局、地税局共同制定了企业所得税流失估算试点方案，选定乐山市作为企业所得税流失估算的试点单位242.国外经验借鉴•（1）美国的经验和做法▫美国国内收入局（IRS）于上世纪60年代启动“税收遵从评估项目”（TCMP），从1979年开始利用TCMP项目得到的数据进行税收流失估算，1988年因为TCMP项目审计费用高昂、纳税抱怨遵从负担过重而暂时中止。▫从2000年开始，IRS又重新启动“国家研究项目”（NRP），继续开展流失估算工作；美国国会为此投入大额预算，仅个人所得税审计就花费1.5亿美元。•据IRS于2011年公布的结果显示，2006年美国全部联邦税收流失4500亿美元，税收流失率为16.9%；其中，个人所得税流失2960亿美元，公司所得税流失710亿美元，工薪税流失760亿美元，财产税流失40亿美元，消费税流失1亿美元。•IRS将纳税人分为“未申报”、“低申报”和“欠税”三种类型，针对不同类型纳税人的行为特征和个人所得税、公司所得税等不同税制的特点，研究开发不同的估算方法。•美国联邦以所得税为主体，IRS研究开发出从微观数据出发、分层抽样、排查疑点、审计调查、统计推断的估算方法，并应用“发现控制模型”对未能发现的流失额进行纠正，为世界首创。（2）英国的经验和做法•英国税务海关总局（HMRC）自1999年开始估算税收流失，并正式公布分税种估算结果。•2009-2010财年的税收流失额为350亿英磅，流失率为7.9%；而前四年的流失率分别为8.6%、9.0%、8.8%和8.2%。•分税种看，增值税流失额114亿英镑，流失率为13.8%；以消费税为主的其他间接税流失38亿英镑，流失率为6.5%；个人所得税、社会保险税和资本利得税合计流失145亿英镑，流失率为5.8%；公司所得税流失48亿英镑，流失率为11.7%。•分纳税行为看，逃税行为造成的流失占17.5%，避税行为占17.5%，不合理的税法解读行为占15%，公司财务管理不规范行为占15%，恶意犯罪行为占12.5%，地下经济行为占7.5%的流失，欠税也占7.5%，纳税人计算错误导致的税收流失占7.5%。•HMRC对增值税、消费税等采用自上而下的方法，即利用国民经济核算数据和行业调查数据进行总体估算；•对个人所得税、社会保险税和资本利得税，以及中小型企业的公司所得税，借鉴美国的做法，即先抽取样本，进行审计，然后再推断总体；•对大型企业，也比照美国做法，采用普遍审计的方法，据此来把握其流失状况。3.我国税收流失估算方法体系•（1）自上而下的方法（Top-downapproach▫宏观方法，就是从国民经济核算数据等宏观数据，以及其它有关消费支出的专项调查数据出发，按照现行的税收制度，估算由一定的经济总量和经济结构客观决定的理论税收收入，理论税收收入与实际税收收入之间的差额即为税收流失额。▫主要用于估算增值税、消费税和营业税等税制设计相对简单、与税基对应的宏观经济数据比较全面且容易取得的间接税流失。▫英国、瑞典等国估算增值税等间接税的流失。29•（2）自下而上的方法（Bottom-upapproach▫微观方法，就是从微观企业数据入手，通过对样本企业的审计和分析，得到样本企业的税收流失情况，并运用统计推断及技术调整方法，利用样本企业流失情况对总体税收流失情况进行推断和估计。▫主要应用于税制设计较为复杂、税基对应的宏观经济数据不易取得的所得税等税种。▫美国和英国估算所得税流失30（二）微观随机审计模拟模型•由于所得税等税种税制设计较为复杂，在宏观经济数据中不易取得合适的指标作为税基，因此美国、英国等国研究开发了微观模拟方法，估算所得税流失。•微观模拟方法从微观企业数据入手，通过对样本企业的审计和分析，得到样本企业的税收流失情况，并运用统计推断及技术调整方法，对总体税收流失情况进行推断和估计。31•当前，从微观数据出发，利用统计推断原理，估算税制复杂的直接税税收流失，已成为欧美国家唯一选择。•我司借鉴欧美国家经验，设计了适合我国税制实际的微观模拟方法，并在四川省乐山市国、地税局开展了企业所得税流失估算试点，取得了突破性进展。321.微观模拟方法的基本思路样本纳税人样本流失情况全部纳税人总体流失情况随机抽样审计调查统计推断对应33分层等距抽样国税241户，地税246户查账征收核定征收中小微大以乐山国、地税企业所得税登记企业为抽样框34•财务数据•生产经营数据•CTAIS系统数据•行业预警指标•第三方信息发现流失疑点了解情况按审计程序对会计科目实地核实核实风险疑点确认结果实地调查案头分析35•调查审计环节分为案头审核和实地调查两个阶段，案头审核即根据纳税人报送的财务报表、申报表及第三方信息等，对被调查对象涉税风险进行初步判断；•实地调查是在案头审核的基础上，对固化在业务循环中的各会计科目下的基本涉税风险点，按照对应的审计程序对相关会计科目进行实地审核，调查出样本企业的税收流失。36发现控制模型detectioncontrolledmodel总体税收流失样本税收流失通过逃税风险和审计风险的联立方程组确定微观样本税收流失的放大乘数，解决解决审计误差问题。统计推断37•审计▫开始审计前尽可能多的收集第三方信息▫记录每一个过程的变化▫记录纳税人和审计人员信息审计人员的信息：工作年限、税务部门工作年限、审计工作工作年限、教育程度、当前职位，以及其他和审计人员能力有关的信息38自下而上方法的优缺点：▫优点：能够详细估算各种不同类型的数据▫缺点：耗费大量的人力物力，美国，研究利用现有的稽查数据进