宏观税负稳定背景下环境税碳税政策设计和推进

1宏观税负稳定背景下环境税、碳税政策设计和推进财政部财政科学研究所课题组2014年9月2课题承担人员：课题负责人：贾康（财政部财政科学研究所所长研究员博士生导师）课题组成员：王桂娟（财政部财政科学研究所副主任研究员硕导）许文（财政部财政科学研究所研究员硕导）王志刚（财政部财政科学研究所研究员硕导）梁季（财政部财政科学研究所研究员硕导）于雯杰（财政部财政科学研究所助理研究员）余贞利（财政部财政科学研究所助理研究员）3目录一、中国引入环境税、碳税的必要性分析......................................4（一）中国现行环境税收制度..........................................................4（二）中国现行环境收费制度..........................................................7（三）存在的问题..............................................................................9（四）中国开征环境税、碳税的必要性........................................12二、宏观税负稳定背景下中国税制改革总思路............................14（一）宏观税负稳定的含义............................................................14（二）我国税制改革的总体思路....................................................18（三）我国开征环境税、碳税的“多重改革红利”效应............20三、国际相关经验评析....................................................................25（一）国外代表性国家在环境税方面的具体实践........................25（二）经验借鉴与启示....................................................................36四、中国环境保护税、碳税的政策设计........................................37（一）环境保护税的基本设计........................................................37（二）碳税的基本设计....................................................................44（三）收入的归属和使用................................................................48（四）与其他制度的衔接和配合....................................................51五、推进中国环境保护税、碳税出台的路线图............................53（一）目前两税推进的主要阻力与问题........................................53（二）解决思路................................................................................59（三）实施路线图............................................................................624宏观税负稳定背景下环境税、碳税政策设计和推进一、中国引入环境税、碳税的必要性分析中国共产党的十八大在统领全局的指导层面上提出了“五位一体”的总体布局。其中生态文明建设作为与经济建设、社会建设、政治建设、文化建设并列的内容，摆在了高层次的规划内容和发展要求之中。中国的发展要走低碳发展、绿色发展、循环发展的道路，财政政策是促进发展方式转变的重要经济手段；碳税、环境税等税收政策的运用则是其中不可或缺的重要内容。（一）中国现行环境税收制度2003年10月14日，中国共产党第十六届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确提出要“分步实施税收制度改革”。围绕统一税法、公平税负、规范政府分配方式、促进税收与经济协调增长、提高税收征管效能的目标，在保持税收收入稳定较快增长的前提下，适应经济形势和国家宏观调控的需要，积极稳妥地分步对现行税制进行有增有减的结构性改革。2007年10月党的《十七大报告》，强调要在科学发展观的指导下，实行有利于科学发展的财税制度，建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制。1.环境税收政策与中国经济发展的关系1税收与经济的关系可以概括为：经济决定税收，税收影响经济。经济是税收得以存在和发展的基础，并从根本上决定新税种的产生、发展和更替。而随着税收分配的广度和深度的增加，税收职能也随之1贾康，“能源与经济政策――环境税收”课题系列报告之一5拓展，税收财政地位不断提高以及税收对经济的宏观调控作用的也日益加强。基于以上认识，环境税收政策与经济发展的关系表现如下：首先，环境税收政策的进一步完善有利于经济发展方式的转变。经济发展方式粗放，特别是经济结构不合理，是我国经济发展诸多矛盾和问题的主要症结之一。财政政策是促进发展方式转变的重要经济手段，而环境税收政策的运用则是其中不可或缺的重要内容，环境税收政策作为重要的环境政策工具，既有利于调整产业结构，也助于经济运行机制的转变。其次，环境税收政策的进一步完善符合经济发展的需要。发达国家的经验表明，在经济发展过程中，环境状况先是恶化而后得到逐步改善。随着我国经济的发展，进一步完善环境税收政策有利于督促高耗能、高污染的企业走创新之路，刺激企业重视节能减排、进行技术改造，从而引领企业走新型工业化的道路，污染行业的生产效率会随着技术的进步而不断获得提升，由此带动其他行业的发展，使得整个社会的生产效率会得到提升，促进经济增长。再次，环境税收政策的进一步完善需要考虑宏观经济环境。宏观理论上讲，如果只考虑税收汲取对经济增长的影响，那么税收与经济增长呈负相关关系，对经济的增长会产生抑制作用。但是考虑到税收收入的安排和使用，税收又会促进经济的增长，这就是税收对经济的汲取和替代效应。因此，税收对经济增长呈现双向影响。这就要求环境税收政策应该考虑宏观经济环境，不仅着眼于调节短期的供需，还应兼顾长期发展。2.现行环境相关税种的评价根据目前国际上对环境税或与环境相关的税收的界定，中国现行税种中与环境相关的税种主要为：资源税、消费税、车船税城市维护建设税。同时，在其他一些税种中也制定有涉及环境保护相关的一些税收政策规定，如增值税、企业所得税、营业税等2。2叶汝求、任勇《中国环境经济政策研究—环境税、绿色信贷与保险》20116（1）资源税：现行资源税于1994年开始实施，主要通过对所开采应税矿产品和生产盐的单位和个人按销售量或自用量定额征收，其目的抑制对矿产资源的滥采滥挖和掠夺性开采，保护矿产资源，促进合理开发和有效利用，同时也起到调节级差收入的作用，通过对与污染相关的原油、煤炭等能源产品的征收，起到一定程度的环境保护作用。（2）消费税：是在对货物普遍征收增值税的基础上，选择少数消费品再征收的一个税种，国家将高能耗、不可再生以及不利于环境保护的消费品如鞭炮、烟火、汽油、柴油等商品纳入消费税的征收范围，主要是为了调节产品结构，引导消费方向，抑制超前消费，保证国家财政收入。通过对直接或间接造成环境污染的产品征收，以及对对环保产品给与税收优惠，起到一定限制污染的作用，同时也体现了国家限制其消费的政策导向。（3）车船税：对中国境内的车辆、船舶的所有人或者管理人，按其适用的计税单位从量定额征收。主要是为了组织收入、控制车船的使用和消费，通过对车船的征收，起到一定程度的减排作用。（4）城市维护建设税：虽然属于增值税、消费税、营业税的附加税种，每年收入规模不大，但是由于该税种属于地方税，具有专款专用的特点，因此成为城市环境基础设施投资的一项重要资金来源。城市维护建设税由于相当一部分用于与城市供水、供热等设施的开支，在筹集治理环境污染资金，改善城市大气和水环境质量等方面发挥了一定的作用。(5)其他税收措施:主要集中在增值税、营业税、消费税、企业所得税、个人所得税等税种，这些税种为环境保护、节约资源利用提供税收激励。增值税：主要通过鼓励资源综合利用产品的优惠措施；促进废旧物资回收的优惠措施，例如，对利用废弃物生产产品实行即征即退，对废旧物资回收经营单位销售收购废旧物资实行免税等；鼓励清洁能源和环保产品的优惠措施，如对利用风力生产的电力实行增值税减半征收，对政府及其主管部门委托自来水厂随水费收取的污水处理费免征增值税等一系列措施，鼓励资源综合利用、废旧物资回收，鼓励清洁能源和环保产品的推广，另外，增值税由生产型转为消费型后，可7为企业减免负担，为企业节能减排创造了有利条件。企业所得税：企业从事符合条件的环境保护、节能节水项目的所得，可以免征、减征企业所得税；企业购置用于环境保护、节能节水、安全生产等专用设备的投资额，可以按一定比例实行税额抵免；企业综合利用资源，生产符合国家产业政策规定的产品所取得的收入，可以在计算应纳税所得额时减计收入；加速折旧政策；公益性捐赠扣除等。通过对部分产业执行优惠税率，鼓励减排、综合利用，支持环境产业、循环产业等措施，有利于进一步加大环境保护力度。营业税:对环境保护技术的转让免征营业税,推广环保技术的同时，起到一定的环保作用。综上所述，我国现行税制的相关税种初步体现了鼓励资源节约、保护环境、限制污染的政策意图，与环境收费制度和排污许可证制度、财政补贴制度等其他环境管理措施相配合，在节约和合理利用资源，治理或减轻污染，促进我国社会经济可持续发展方面发挥了积极作用。（二）中国现行环境收费制度根据“谁污染谁付费”的原则，我国在1979年9月颁布的《中华人民共和国环境保护法（试行）》中，正式提出了排污费制度。我国逐步引入环境费制度，建立和实施了环境收费制度，设立了覆盖大气、水、固体等污染物控制领域，包括排污收费、补偿收费、保证金等多种形式的环境收费。1．排污收费在环境收费制度方面，我国目前对污水、废气、固体废物及危险废物以及噪声等四大污染物的排放征收排污费。排污费的征收对象为向环境排放污染物的单位和个体工商户，征收主体为县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，其中污水排污费、废气排污费和固体废物及危险废物排污费都是按照排放污染物的种类、数量计征的；噪8声超标排污费则按照噪声的超标分贝数计征。具体制度内容见表1-13。表1-1现行排污费情况排污费制度内容调控目的对环保的作用污水排污费对向水体排放污染物的，按照排放污染物的种类、数量计征污水排污费；超过国家或者地方规定的水污染物排放标准的，征收超标准排污费。控制水污染物的排放减少污水的排放，实现污水的达标排放废气排污费对向大气排放污染物的，按照排放污染物的种类、数量计征废气排污费。控制废气的排放减少废气的排放，实现废气的达标排放固体废物及危险废物排污费对没有建成工业固体废物贮存、处置设施或场所或不符合环境保护标准的，按照排放污染物的种类、数量计征固体废物排污费。对以填埋方式处置危险废物不符合国务院环境保护行政主管部门规定的，按照危险废物的种类、数量计征危险废物排污费。控制固体废物和危险废物的排放减少固体废气物和危险废物的排放噪声超标排污费对环境噪声污染超过国家环境噪声排放标准，且干扰他人正常生活、工作和学习的，按照噪声的超标分贝数计征噪声超标排污费。控制噪音的排放减少噪声的排放，实现噪声的达