中国动漫产业政策的实施效果与展望

中国动漫产业政策的实施效果与展望文/高薇华2008年03月14日15:10来源：人民网——《传媒》杂志进入21世纪以后，中国动漫产业的发展得到了国家的高度重视和大力扶持，已成为文化产业的重要组成部分。2002年起国家广电总局等政府决策部门先后出台了一系列重要的政策文件，从创作、传播、技术、人才、资金、市场管理、产业链构建等方面大力扶持本土动画产业的发展。2006年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》，把文化产业体系建设作为“十一五”时期文化发展的重点之一加以部署，并且明确了数字内容和动漫产业作为国家重点发展的文化产业九大门类之一。几年来，国家动漫产业政策的递进性、延续性出台，有力地推动了我国动漫产业的发展，同时也廓清了动漫产业未来5～10年的发展目标和政策导向。近几年，国内雨后春笋般涌现大批优秀的漫画家，原创动漫进入高速发展时期，其间最让人吃惊的可谓那些迅速成长并正当其道的“80后”漫画家。国家动漫产业政策的基本脉络梳理近年来国家动漫产业政策的发展脉络，呈现出以下主要特点：动漫产业获得明确定位，促进动漫产业链的健康良性发展成为国家制定动漫产业政策和行业管理的基本出发点。2006年国务院办公厅转发的财政部等10部委《关于推动我国动漫产业发展的若干意见》，特别是随后由国务院批准建立的10部委部际联席会议制度等重大举措表明政府职能部门将立足我国动漫产业发展实际，努力消除影响动漫产业发展的体制、机制和制度性障碍，联合做强动漫产业。这些重要决策的历史意义在于打破了原有对动漫产品和服务按照载体不同分类管理造成的部门分割，在产业发展上逐渐变行政主导为市场主导，突出产业发展初期政府的引导作用，形成政府部门之间、政府与市场之间的联动机制。政府将加大对动漫产业实行幼稚产业保护政策的力度，在未来5～10年为中国动漫产业的发展期营造良好的内外部发展环境。在政府和市场的双重推动下，中国动漫产业的生存背景和环境发生了深刻变革，形势也有很大改观。但是我国动漫产业处于幼稚期仍是一个不争的事实，在原创能力、人才、技术、投资、知识产权保护、管理体制等方面与发达国家还有很大差距。因此，政府在产业政策、税收、技术、人才、资金投入、知识产权保护等方面大力支持国内动漫企业形成自有品牌和健全产业链的同时，通过对国外产品采取引进、播出、进口关税、频道落地等限制手段，有效地抑制了国外动漫产品的大量进入，为中国动漫产业的发展赢得宝贵的生存发展期，这是国家扶持幼稚产业的必经阶段。发挥市场机制，以需求拉动生产，成为国家相关管理部门制定动漫产业政策的基本策略。近年出台的一系列政策中，广电总局的播出政策十分频繁且立竿见影，短短三年间4家卫星卡通动漫频道、33家少儿频道的迅速开播，以及对播放国产动漫的时段和比例要求，均有效地拉动了国产动画片的市场需求。不断扩大的动画片播映体系，激发了民间资本对动画片创作的投资热情，带来动画片产量的大幅度提高。目前尽管还存在着作品质量、播出价格、发行方式等制播双方的供需矛盾，但是电视传播是动漫产业的中枢环节，动画片播出平台所营造的潜在市场，无疑将为这些矛盾的解决提供基本的前提。扶持具有良好的文化品格和市场价值的原创作品的生产，为中国动漫产业的发展打造源头活水。国家10部委于2006年出台的一系列原创作品扶持政策正在进入实质性的实施阶段，中央财政所设立的扶持动漫产业发展专项资金将以重点支持优秀的原创作品为龙头，在未来5～10年内，重点扶持200个左右各类动漫原创项目。国家扶持原创动漫的基本操作思路是以项目为核心拉动创意研发、传播、技术进步和人才培养，从而培育龙头企业，带动产业聚集，推动产学研有机结合的运行机制。历史原因造成的原创能力不足已成为目前中国动漫产业发展的主要瓶颈，上述思路的有效运行将打破瓶颈，调动业界、学界、政府的力量共同打造具有民族风格和时代精神的原创作品，带动动漫产业的整体发展。鼓励动漫核心技术研发和产业化，为动漫作品的大规模生产和传播，为创作具有中国风格的动漫精品提供技术保障。动漫产业是资金密集型、科技密集型、知识密集型和劳动密集型产业。中国在短短的5～10年时间跻身动漫大国之列目标的实现，有赖于技术创新能力的大幅度提高。国家政策将加大对动漫产业发展中基础性、战略性和前瞻性核心技术的研发和产业化支持力度，积极推动动漫技术设备和公共技术平台支撑服务体系与共享机制的建立。同时，新技术的应用和新媒体的发展为动漫产业进一步拓宽了舞台。动漫在手机、网络和多媒体领域的应用前景广阔，相关领域的技术研发也值得业界关注。以增强企业竞争力为核心，大力培育市场主体。在资金方面，政府将加大对动漫企业的投融资力度，鼓励动漫企业建立现代企业制度，消除阻碍社会资本进入动漫企业的各种障碍，鼓励风险基金对动漫产业的投入。这些措施的具体实施将会大大分担动漫企业的投资风险，解决市场开发的大量前期投入，缓解企业的原创资金压力。对于播出平台，国家广电总局积极鼓励以现代企业制度经营动画卡通频道，目前除开办较晚的广州嘉佳频道外，其他4个专业卡通频道均取得了良好的运行经验。在税收方面，政府将制定政策对原创动漫企业实行有关增值税和所得税的优惠政策，对于出口动漫产品享受国家统一规定的出口退税或免税政策。在人才方面，支持动漫人才培养，鼓励院校和产业基地在人才培训方面的合作，为动漫企业的发展增强后劲。同时，政府还将逐步建立和完善有利于原创和研发的公平交易机制，制定政策约束垄断或不正当的交易行为。总之，作为市场经济的主要参与者，企业是最重要的市场主体，动漫产业发展的标志之一将是企业市场主体地位的确立。地方性动漫产业政策措施动漫产业巨大的经济潜力和重要的社会影响引起了各地政府和产业界的高度重视。在国家政策的规范和引导下，近三年来以沿海经济发达地区为代表，全国已经有20多个省市将动漫作为新兴产业大力扶持，北京、上海、苏州、杭州、无锡、深圳、大连、成都、长沙、珠海等地相继出台了地方性的动漫产业发展规划。各地政策扶持的重点在于积极支持建设集人才教育与培训、技术研发与服务、龙头企业集约发展、中小型企业孵化以及国际经济技术合作等多功能一体的动漫产业基地。具体做法体现在以下几个方面：1.当地政府设立动漫产业专项基金，对动漫基地进行专项资金扶持。2．优惠土地政策，对进行基地开发的企业实行土地优惠政策；对于入住基地的公司企业实行房租补贴、房租减免等优惠政策。3.对优秀原创作品给予播出和获奖奖励。大部分地区制定了动画片在中央级和省市级媒体播出后由当地政府提供每分钟数额不等的播出奖励的政策。4.建立公共技术平台。由政府投资，为企业提供相应的动漫公共服务平台和相关的软、硬件平台。5.贴息贷款政策。对于动漫企业用于项目开发的银行贷款，政府给予贴息补助。6.税收优惠。对动漫企业实行得税减免和动漫游戏产品出口退(免)税政策；为创作新产品进口所需设备等，按规定免征进口关税和进口环节增值税。自主开发、生产的动漫产品，可申请享受国家现行鼓励软件产业发展的有关增值税、所得税优惠政策。7.人才培训、引进政策。对动漫急需和紧缺专业人才的引进放宽限制，鼓励支持在各大专院校开设动漫专业，设立动漫人才专项培养经费，鼓励教育培训机构开展的国内外联合办学，支持学校与企业进行产学研合作。8.展会推介。积极组织、鼓励参加各级动漫游戏会展或动漫论坛，邀请国内外相关基地、企业和商家，吸引外资、搭建平台。可以说，地方性动漫产业政策直接促进了动漫产业园区的建设，地方政府力求通过政府搭台、企业唱戏的方式，促进文化创意产业的发展，为尚处于弱势阶段的原创动漫企业提供发展的空间，这对于发展初期的中国动漫产业无疑是积极的和有益的。然而，通过对动漫产业园区的研究发现，在动漫基地热的同时，诸多问题已经显露端倪，并且成为制约动漫园区发展的隐性瓶颈。在动漫企业盈利模式尚不清晰的情况下，如何保证地方政策的可持续性？如何摆脱园区内以动画制作为主的单一业态，实现产业链的纵向整合与互动？如何创造融资、发行、版权服务等软性环境，从而留住优秀企业？如何避免动漫产业园区间的恶性竞争，避免动漫企业的“大篷车”现象？如何实现优惠政策对基地内外企业的公平对待？如何避免动漫产业园区成为新一轮的房地产概念？上述问题是各级政府和动漫园区不得不思考、面对和解决的问题，也是解决园区永续发展问题的突破口。动漫产业基地或园区需要保持政策的持续性，进一步搭建原创项目孵化和交流合作的平台，促进产业链间的合作、拓展融资渠道，优势互补，资源整合，改变动漫公司“孤军奋战”的状况。动漫行业对政策实施的效果反馈为了客观地反映国家和地方动漫产业政策的实施效果，以及现阶段对动漫行业产生的影响，中国传媒大学“中国动画产业发展专题研究”课题组，于2006年底～2007年初对全国109家动画公司进行了面访或网上问卷调查，同时对21家少儿卡通频道进行了访问，就学界与业界关心的问题进行了深入的探讨。基地内的动画公司对于产业基地普遍持认同态度。从62家位于动漫产业基地的公司对基地的态度反馈结果来看，动画公司对于基地的如下功能具有较高的认同度:“兑现对原创动画相关奖励”（认同度61.7%）、增大产业链合作机会（认同度59.68%）、提供技术平台支持（认同度56.4%）、降低了公司的运营成本（认同度53.3%）、扩展融资渠道（50%）。调查结果同时还反映出，动漫产业基地在“人才储备”、“环境气氛”、和“增加业务来源”方面尚未达到动画公司的普遍期待，均有超过25%的公司对此三项指标表示不认同。特别是有44.2%的公司认为基地“不利于公司管理，造成人才流失”。总的来说，有45.3%的动画公司肯定基地“具有实际意义”，数据说明基地内的动画公司对于动漫产业基地作用普遍持认同态度。另外，对于有34%的动画公司认为“基地追求形式”这一反馈，调查通过走访了部分动画公司和基地负责人，发现原因在于部分动漫产业园区建设不久，许多具体措施尚未得到完善落实。动画公司对于国家制播政策促进动漫产业整体发展的促进作用大加肯定。2000年以来，国家广电总局制定了一系列动画片的制作和播出政策，目的是规范动画片的题材管理，扩大国产动画片的播出平台，以需求拉动动画生产。从全国109家受访公司的反馈结果来看，动画公司对于国家制播政策促进动漫产业整体发展的促进作用大加肯定。“国产动画片播出比例不低于60%”，认同率77.9%、“黄金时段禁播境外动画片”，认同率76.1%、“实行国产优秀动画片推荐播出办法”，认同率72.5%、“实行国产动画片题材规划和审查报批制度”，认同率64.2%。相对其他政策，对“国产动画片的题材规划和审查报批制度”认同度较低。45.8%的公司认为此政策没有起到促进作用或作用不明显。2006年7月，广电总局施行《国产电视动画片制作备案公示管理制度暂行规定》以后，取消了国产电视动画片题材规划立项审批制度，实行国产电视动画片（含合拍电视动画片）制作备案公示管理制度，在一定程度上放宽了部分审批标准，缩短了审查周期，增加了选题公布的透明度，有利于动画公司根据市场规律进行自我调节。“政府原创基金的启动”和“知识产权保护政策”最为业界关注。动漫产业具有的高风险、高投入、盈利周期长的特点，在知识产权保护下的版权业务是动漫产业能够在较长的运营周期内收回成本和获得赢利的基本保证。调查反映出动画公司原创动画资金缺乏问题的严重性，以及对知识产权保护政策的迫切期待，二者分别排在政策期待的前两位。（见表1）动画片播出价格过低，是动画制作机构对当前的播出体制诟病最多之处。近来国家广电总局的播出政策刺激了国产动画片市场，主要频道的动画片收购价格有了一定提升，但是与高额的制作费用比起来，仍是杯水车薪。动画公司普遍反映依靠国内电视播出仅能收回制作成本的15%～20%左右，而在日本，动画片通过电视发行一般可回收动画制作成本的70%以上。过低的播出价格造成了国内动画制作机构资金回收的巨大压力。相对动画制作的高成本，电视台的收购价格过低是个不争的事实。面对动画公司关于制定最低收购价格的呼吁，大部分电视台对制定动画片最低收购价格的政策预想表示理解，但