构建土地节约集约利用新机制研究

构建土地节约集约利用新机制研究（征求意见稿）国土资源部咨询研究中心土地咨询部二○○九年十月二十九日1目录一、我国节约集约利用土地分析评价.........................1（一）节约集约用地的提出...............................1（二）推行节约集约用地的成效...........................31.城市土地资源的节约集约利用加快了我国城市化进程.....32.建设用地节约集约利用水平逐步提高，保障了经济社会各项事业发展的用地.......................................43.土地利用方式的转变，促进了经济增长方式的转变.......54.消化利用城镇存量用地，提高了建设用地集约指数.......5（三）土地利用中存在的突出问题.........................51.城镇用地规模非理性扩张，人均用地偏高..............52.工业用地比重过高，单位建设用地GDP偏低............73.城市空间布局较乱，产业结构与用地结构不合理并存.....84.基础设施重复建设现象较为普遍......................85.“开发区热”占用了大量土地，建设用地闲置浪费现象严重.....................................................86.农村建设用地粗放利用十分严重，合理开发利用的潜力很大.....................................................9（四）土地粗放和浪费原因分析..........................101.长期实行计划经济体制，经济增长方式粗放...........102.经济发展中的急功近利和利益驱动...................1123.缺乏协调区域发展的国土规划，土地利用总体规划、计划未发挥应有的作用......................................114.土地的配置机制不尽完善，公共用地配置不尽合理......125.税收制度不利于建设用地集约利用和合理流转.........136.土地管理不完善，市场服务和监管体系尚未健全.......14二、土地节约集约利用的理论基础与实践探索................14（一）土地节约与集约利用概述..........................141.土地节约利用与集约利用...........................142.土地节约利用与土地集约利用概念辨析...............173.构建土地节约集约利用新机制.......................18（二）土地集约利用的理论基础..........................191.区位理论.........................................192.土地报酬递减理论.................................203.地租地价理论.....................................214.可持续发展理论...................................225.市场失灵与政府干预理论...........................22（三）土地节约集约利用的实践探索......................241.实行土地有偿使用制度.............................242.建立土地市场体系.................................253.全面提高耕地占用和用地成本.......................254.实行土地利用规划、计划管理.......................265.建立和完善各类建设用地定额标准...................2636.建立节约集约用地的评价与考核制度.................27三、国外土地节约集约利用的借鉴..........................28（一）制定导向型土地利用规划，发挥规划的调控作用.......291.美国：宏观调控为导向的土地利用规划...............292.日本：综合管理为导向型的土地利用规划.............303.英国：法规为导向型的土地利用规划.................31（二）严格城市规划制定程序，注重市区土地集约利用......311.百年大计始于规划.................................312.规划让企业慎重开发...............................323.配套设施规定明确.................................324.持久绿化注重保护.................................33（三）完善规划体系，实施分区管制......................33（四）引资建设大项目，合理利用城市土地................35（五）实行土地规模化专业化，提高农地经营效益..........37（六）政府有效的管理制度，法定的公众民主监督..........38四、构建土地节约集约利用新机制的建议....................39（一）新机制的框架....................................391.强化约束机制.....................................392.建立激励机制.....................................403.完善市场机制.....................................414.建立共同责任机制.................................435.建立创新机制.....................................444（二）实施步骤.........................................44（三）保障措施........................................451.加强组织领导.....................................452.加强制度建设.....................................453.加大资金投入.....................................464.加大宣传力度.....................................461构建土地节约集约利用新机制研究构建土地节约集约利用新机制，是构建保障和促进科学发展新机制的重要组成部分，是土地管理工作的核心内容之一。按照徐绍史部长的要求和部咨询研究中心2009年工作安排，本课题组回顾了建国以来特别是改革开放以来我国推进土地节约集约利用的历程，结合东、中、西部四个省的实地调研，认真总结了实践经验；并分析研究了国外特别是一些发达国家这方面的做法和经验；同时，作了理论上的研究和探讨。在此基础上，提出了构建土地节约集约利用新机制的建议。现将课题研究成果报告如下。一、我国节约集约利用土地分析评价（一）节约集约用地的提出节约集约用地是转变经济增长方式、调整产业结构，建设节约型社会的重要途径和紧迫任务。实践表明，节约集约用地经历了由浪费土地到节约用地，由粗放经营到集约利用，由低效单一利用到土地布局和结构合理化、效益综合化的过程，而且这一过程将是艰难的、长期的。针对我国土地特别是耕地资源的特殊国情，党中央、国务院历来十分重视土地资源的节约和集约利用。早在1956年1月21日，《国务院关于纠正和防止国家建设征用土地中浪费现象的通知》指出，“不2少地区建设单位没有很好节约用地，浪费土地现象依然严重”，并分析了造成浪费土地的主要原因，作出了纠正和防止浪费土地的规定。1958年1月6日，国务院颁布的《国家建设征用土地办法》明确规定：“国家建设征用土地，必须贯彻节约用地的原则。……在征用的时候，必须精打细算，严格掌握设计定额，控制建筑密度，防止多征、早征，杜绝浪费土地”。改革开放以来，党和国家对土地的节约和集约利用十分重视。1982年2月13日，国务院颁布的《村镇建房用地管理条例》明确，“我国人多地少，珍惜和合理利用每寸土地是我们的国策”，并规定“村镇建设房必须统一规划、节约用地，凡能利用荒地的，不得占用耕地。”1986年6月25日，六届全国人大常务会第16次会议通过的第一部《土地管理法》规定：“国家建设和乡（镇）村建设必须节约使用土地”。1998年8月29日九届全国人大第四次会议修订的《土地管理法》明确：“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”，进一步确立了这一基本国策的法律地位。进入二十一世纪，随着经济社会发展对土地需求的增加，土地节约和集约利用更加引起党和国家的高度重视。2004年10月21日，国务院下发了《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号文件），强调要实行最严格的土地管理制度，具体做出25条规定，提出“实行强化节约和集约用地政策”。明确“建设用地要严格控制增量，积极盘活存量，把节约用地放在首位，重点在盘活存量上下功夫”，要求各地区、各有关部门要按照集约用地的原则使用土地，3“今后，供地时要将土地用途、容积率等使用条件的约定写入土地使用合同。对工业项目用地必须有投资强度、开发进度等控制性要求”，等等。为了落实贯彻国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》，2005年6月，国土资源部专门召开节约集约用地市长研讨班暨全国国土资源厅局长会议，代国务院草拟了《国务院关于大力推进节约集约用地促进经济社会可持续发展的通知》，征求各方意见，经过两年多努力，2008年1月3日国务院发出了《关于促进节约集约用地的通知》，明确提出，节约集约用地是全面贯彻落实科学发展观的具体要求，是我国必须长期坚持的一条基本方针。该文件下发的同月22日，国土资源部及时下发了《关于贯彻落实〈国务院关于促进节约集约用地的通知〉的通知》，对各地贯彻国务院通知精神，提出了具体要求。2008年8月，徐绍史部长于向咨询研究中心提出，要专题研究构建土地节约集约用地新机制的问题。（二）推行节约集约用地的成效1.城市土地资源的节约集约利用加快了我国城市化进程国有土地使用制度改革促进了城市土地的优化配置，带来了土地利用方式的深刻变化。1987年以来，全国土地出让价款累计达5.2万亿元，土地收益为国有企业改革和城镇基础设施建设提供了有力支撑，产生了聚集的经济效益。目前，我国国内生产总值的70%、国家税收的80%，第三产业增加值的58%，高等教育和科研力量的90%以上都集中在城市。进入新世纪后，中国城镇已进入快速发展时期，到42008年，我国总人口达13.2亿，城镇人口达6.07亿，城镇化率达45.7%，建制城市655座。随着城镇化的提高，城市在国民经济和社会生活中的作用不断加强，聚集非农业产值的经济活动比重进一步增加。2.建设用地节约集约利用水平逐步提高，保障了经济社会各项事业发展的用地改革开放以来，提供各类建设用地425.8万公顷（6762万亩）保障了经济社会发展用地。2005年与1996年相比，全国单位建设用地第二、三产业产值从19.63万元/公顷（1.31万元/亩）增加到50万元/公顷（3.33万元/亩），增长了1.5倍。随着土地供应市场化程度的提高和土地管理工作的加强，单位GDP和固定资产投资规模增长消耗的新增建设用地逐步降低。1999年单位新增固定资产投资消耗的新增建设用地为92.04公顷/亿元，2006年下降到9.61公顷/亿元；单位GDP消耗的新增建设用地，从1