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1中国土地勘测规划院刘康二〇一四年十二月城市开发边界划定的思路与要求主要内容2工作背景国外经验-UGB工作基础-三界四区工作目标划定原则技术路径成果与要求3工作背景I.十八届三中全会《决定》提出加快生态文明建设，划定生产、生活、生态空间开发管制界限。II.中央城镇化工作会议上，总书记提出要根据区域自然条件，科学设置开发强度，尽快把每个城市特别是特大城市开发边界划定，把城市放在大自然中，把绿水青山保留给城市居民。III.中办发[2014]7号文《关于落实中央经济工作会议和中央城镇化工作会议主要任务的分工方案》，明确要“优化城镇化布局和形态，……根据区域自然条件，科学设置开发强度，尽快划定每个城市特别是特大城市开发边界”。4国外经验——城市增长边界（UGB）30年代伦敦“绿心”(WIKIpedia)50年代塞勒姆市(Baidu)1958年列克星敦(googleearth)70年代俄勒冈州(googleearth)发展至今除美国外，澳大利亚、加拿大、中国香港、新西兰、南非、英国等也不同程度建立了UGB制度。UGB典型的城市(美国)：波特兰、博尔得、火奴鲁鲁、弗吉尼亚海滩、列克星敦、圣何塞等。全州范围的城市都划定UGB：俄勒冈、华盛顿和田纳西。田纳西州UGB的主要目的是明确空间发展预期，空间管控措施相对弱化。5国外经验——城市增长边界（UGB）城市增长边界的目的促进城市紧凑发展，保障公共设施与服务的规模化使用与效率，确保公共财政收支可持续。控制城市过度蔓延，保护优质农地、开敞空间（森林、效野）、生态敏感地带和自然生态空间。明确可开发的土地空间范围，给政府、开发商和土地所有者三方共同的预期。通过控制人口产业过度扩散促进内城土地保值，防止内城衰落和贫困化。6国外经验——城市增长边界（UGB）城市增长边界的本质一定时期内城市建设可选择布局的区域边界按土地功能发展方向划分的城乡地域分界线7国外经验——城市增长边界（UGB）城市增长边界的范围现状城市建成区+未来20年可能需要新增的城市用地每5年根据人口、经济变化对用地供需状况开展评估，根据需要对ＵＧＢ进行调整，保持供求关系相对稳定8国外经验——城市增长边界（UGB）划定城市增长边界的方法ＭetroScope模型•经济模型：预测各产业类型的就业规模与各家庭类型的数量变化•出行模型：预测各出行方式和不同路段的流量，以及各交通分析单元（TAZ）间的交通时间与成本•住宅地产区位模型：预测家庭居住区位•非住宅地产区位模型：预测居民就业区位需求：9国外经验——城市增长边界（UGB）土地评价与立地分析（LESA）•土壤条件•农业基础•开发压力•景观质量生态临界区域自然栖息地、自然生态区、科学研究区景观和文化临界区域风景区、天然游憩区、历史文化区域资源生产临界区农业用地区、水质区、采矿区自然灾害临界区域洪水区、火灾区、地质灾害区、空气污染区供给：10国外经验——城市增长边界（UGB）周边蔓延内部填充走廊+组团综合优化针对不同的城市发展空间策略，综合评定其对城市发展产生的影响，划定UGB策略：11国外经验——城市增长边界（UGB）城市增长边界的实施法律约束分区条例（zoninglaw）公共资源市场途径公共设施与服务接入、项目资助土地赎买、保护役权、开发权转移，不动产税12研究回顾城市增长边界波特兰都市区13研究回顾城市增长边界城市管辖边界波特兰都市区14国外经验——城市增长边界（UGB）•城乡界线分明•没有混杂的城乡结合部15国外经验——城市增长边界（UGB）应对每5年一调整带来的不确定性，2007年开始在边界外划定城市远期发展预留区（UrbanReserve）和农村保留区（RuralReserve）类型内容原则城市远期发展预留区未来50年城市可能开发区域•支持完善已有的城市社区；•创造新的就业和经济机会；•促进形成紧凑的城市形态。农村保留区具有较高价值的农地、林地和河流、湿地等自然区域，未来50年内不能用于城市发展•远期有城市化压力的地区；•优质农林生产空间和生态空间；•形成合理的城市隔离。注：少部分土地处于待定状态，既未划入城市预留区也未划入农村保留区。16波特兰都市区城市预留区未定区农村保留区17波特兰都市区城市预留区未定区农村保留区边界调整程序地块调入的考虑次序自70年代第一次划定以来，Portland都市区的UGB调整了36次每5年评估一次现行UGB内土地的容纳能力，是否满足未来20年的需要。若不能满足20年需要，且集约潜力不足。则：首先，考虑城市预留区土地（Urbanreserves）其次，考虑特殊土地（Exceptionland），也称非资源性土地，指紧贴UGB边界但没有划入城市/农村发展预留范围的非农、非林土地；再次，考虑边缘土地（Marginalland），即没有划入城市/农村预留区的允许建住宅的农林地块；最后，考虑纯粹的农林用地，劣地优先。18对增长边界制度的批评国外经验——城市增长边界（UGB）助涨UGB内土地与住房价格，增加城市居民特别是低收入者负担；人为造成巨大的地价差异：PORTLAND市增长边界外侧农地比内侧同类地低90%；UGB形成的城市用地需求会形成外溢，需要统筹管理。ＰortlandMetro北岸的华盛顿州Clark县没有实施ＵＧＢ，过去几十年大幅度蔓延式扩张。现有基础——土地规划中的三界四区《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》（国土资厅发〔2009〕51号）19类型内容城乡建设用地规模边界对应城乡建设用地规模指标的落地边界。城乡建设用地扩展边界为适应城乡建设发展的不确定性，在城乡建设用地规模边界之外划定的城、镇、村、工矿建设可选择布局的范围边界。扩展边界与规模边界可以重合。禁止建设用地边界为保护自然资源、生态、环境、景观等特殊需要，划定的规划期内需要禁止各项建设的空间范围边界。20现有基础——土地规划中的三界四区禁止建设区限制建设区允许建设区有条件建设区21现有基础——土地规划中的三界四区制度设计目的扩展边界：本质是根据区域土地利用主导功能发展方向而划定的城乡地域界线。•扩展边界内的允许建设区和有条件建设区空间利用以城镇化为导向•限制建设区以新农村发展为导向•禁止建设区以自然生态发展为导向。22现有基础——土地规划中的三界四区三促进与城市规划的协调五四鼓励各地优化城乡存量建设用地(增减挂钩)为中小城镇的发展留出一定的弹性空间。提前统筹谋划布局的替补方案，简化论证和报批过程。二为农村土地整治和新农村建设的差异化提供参考线增强规划应对市场不确定性的能力一三四五23现有基础——土地规划中的三界四区三界四区与UGB理念类似，制度有区别。•扩展边界≈美国的UGB+城镇发展预留区•有条件建设区≈城镇发展预留区（urbanreserves）•限制建设区+禁止建设区农村发展保留区（ruralreserves）•在城市隔离方面的措施：“中心城区规划控制范围包括主城区、相关联的功能组团，以不打破乡镇单元为原则”，要求“扩展边界外2000米范围涉及的乡镇也应纳入中心城区规划控制范围”•缺少类似UGB的5年定期评估调整制度，对保持相对稳定的市场供求关系考虑较少•有条件建设区的大小不是基于远期的用地需求，而是针对空间布局不确定性的一种规划补救措施（15-20%）。24工作目标基本认识：I.城市开发边界概念内涵上类似于城市规划中的“增长边界”和土地规划中的“扩展边界”。II.目标层次更高：不仅为了促进节约集约利用和城市紧凑发展，更是为了控制城市的无限扩张，防止大城市病和对区域资源环境的超负荷，支持更广意义上的生态文明建设。III.基本逻辑：自然条件→开发强度→开发边界。IV.制度改革的大背景，应有更大的政策创新空间。25工作目标工作目标在调整完善现有规划的有关边界基础上，增加一条硬约束边界。技术定义：城市开发边界：•区域资源和生态环境可承载或城镇化进程基本完成时的最大城市规模所对应的城市空间边界。•由于资源环境承载能力与技术经济进步和生产生活方式相关，这条边界也非绝对固定，建议每10年评估调整一次。城镇点生态与环境保护与农业生产发展空间建成区孤立居民点20年规划控制边界30年规划控制边界终极开发边界城镇化发展空间26工作目标与现行规划边界的关系：•土地规划中的扩展边界和城市规划中的增长边界，均在城市开发边界确定的空间范围内，属于阶段性控制边界。•开发强度接近或超过资源环境承载力的城市，城市开发边界/土地规划中的扩展边界/城市规划中的增长边界应该重合为一条边界。27划定原则划定城市开发边界优化空间结构布局：统筹工业化、城镇化、农业现代化和生态文明建设，按照“三生”空间协调配置的要求，明确区域国土空间发展的远景格局优先保护生态环境：尊重自然，保护环境，立足资源生态环境本底和承载能力，控制开发强度，明确需要永久保护的空间促进城市转型发展：以规模控制、空间管制为手段，倒逼城市发展方式、体制、机制创新，走以人为本、质量优先的新型城镇化道路节约集约利用土地：推进紧凑布局、组团式发展、存量建设用地的挖潜利用，减少对资源性土地消耗，提高用地效率和效益28技术路径总体思路：以保护生态环境、优化空间结构、节约集约用地为主线，统筹考虑区域人口、资源、环境和国土空间要素，从国土空间限制性/适宜性、资源环境承载能力、城镇化远景三个方面的评价预测入手，综合确定城市的开发边界。29技术路径A、评价城市布局的空间限制性以全市域为对象，评价出不适宜用作城市空间的区域，包括：•以上空间大部分属于环保部定义的生态保护红线范围，但不完全。具有重要生态功能的空间（涵养水源、保持水土、防风固沙、保护生物多样性），各种自然保护区的核心区+缓冲区，大的河湖、湿地、山地、森林等自然生态斑块，生态环境敏感区，生态环境脆弱区等具有较大环境风险的空间如地震地质灾害高易发区、洪水调蓄区、难以治理的水土严重污染区用于重要资源或遗产保护的空间如风景名胜保护区、饮用水源地保护区、永久基本农田保护区、重要矿产储备区、地质公园、森林公园、重要文化遗迹保护区等其他不宜进行城镇化开发的空间如因地形、地基、气候条件原因造成的不适宜区域30技术路径B、评价城市布局的空间适宜性针对在A划出的适宜城市布局的空间范围，评价该范围土地适宜用于城市建设的相对优先程度。不同于LESA的思路，评价因子权重次序：•城镇化的动力：与现有城市、主要交通的距离•城镇化的资源环境成本：考虑不同土地利用现状类型与质量（对耕地、林地、水域的保护，对村庄的改造）的生态服务/资源损失•城镇建设工程成本：地形地基条件•政策变量：如大城市外围的隔离31技术路径C、评价资源环境容量可承载的最大城市规模资源环境容量评价适当假定C1：水资源可保障的最大城市规模以不减少生态环境用水，不新增调水为前提C2：水环境可承载的最大城市规模值按保守的人均/产均排放水平和环保处理水平计算C3：大气环境可承载的最大城市规模最大值按保守的人均/产均排放水平和环保处理水平计算技术难题：资源环境影响的区域复合性。解决路径：1）加强区域统筹，参考水资源规划、环境保护规划、环境功能规划等分解到本市域的指标，计算市域总的城市规模承载；2）从区域到城市的规模确定，参考城镇体系规划的比例结构。32技术路径D、预测城镇化进入稳态时期的极值城市规模（城镇化远景分析）•以农村富余人口的城镇化为主线•按城镇化规律曲线预测。•可以50年后状态作为假想标杆•以城市群或市域范围为区域，统筹确定最大城市规模＝MIN（C，D）其中C=MIN（C1，C2，C3）33技术路径E、评价城市存量土地集约利用潜力和改善性用地需求以建成区为范围：E1：调查评价城市空闲、闲置土地的规模、分布与开发利用潜力；E2：从城市更新和转型发展的角度，调查待更新改造土地的分布，评价其再开发潜力；E3：评价改善性用地需求，即用地满足已进城农民工实现市民化落地和城市居民生活空间质量提升（棚户区改造、避灾搬迁等）所需的用地。改善性用地需求E＝E3-E2-E134技术路径E、综合划定城市开发约束边界一般情况：城市开发边界=在