中国城市化与可持续发展

1999.10.18稿中国城市化与可持续发展不可忽略的几个问题北京天恒可持续发展研究所钱京京一九九九年十月1999.10.18稿目录引言3城市化－全球共同面临的挑战3历史趋势回顾3认识复杂性6城市化－中国的发展战略之一7可持续发展－城市化的正确道路8垃圾难题9流动人口13市民参与16结束语18South-NorthInstituteforSustainableDevelopmentW..AltonProjectI-I1引言全球城市化的步伐日益加快已是有目共睹的事实。人们称2000年将标志“城市世界”的开始，因为全球近一半的人口会生活在城市或城镇。而到2025年，世界总人口的三分之二会以城市为家。这一发展过程将主要在第三世界发生，因此“城市”和“发展”将是二十一世纪两个极为重要的课题。我国在过去二十年来城市化的速度也非常快。1970年时的城市（非农业）人口只占全国人口的8％左右，到1998年已接近20％。由于人口基数大、经济发展快、城市化水平还不高，我国今后会以更快的速度从农业国向城市型工业国过渡。城市化将会成为国家议事日程上日益突出的一项内容。城市化涉及诸多方面，既有复杂的社会学问题，又对经济、政治、环境等方面产生显著的影响；它与全球一体化关系密切，又与人口增长密不可分；它既推动经济增长，也不断制造新问题。城市化的不断加速会给人类社会提出什么新的挑战？它对未来世界发展可能产生什么样的深远影响？对此，人们还没有获得全面、彻底的认识，各方面的研究都在继续进行。本文从全球城市化趋势入手，从追求可持续发展的角度分析如何推动中国城市化健康发展，并集中讨论几个具体问题，为我国完善和改进有关政策提出建议。城市化－全球共同面临的挑战历史趋势回顾都市的发展伴随经济的发展而来。一个农业社会不需要大量人口的集中居住，有土地的农户大多自给自足，无需依赖商业性服务。城市主要是贸易，社交和娱乐的地方。到了工业革命以后，以工厂为中心的城镇才迅速发展起来。上世纪初，全世界可称为大城市的地方不过四、五个。有趣的是，北京当时已是榜上有名的第一大都市，人口为110万。其它依次为广州、伦敦、康斯坦丁堡（现在的伊斯坦布尔）、和巴黎。（见表1）South-NorthInstituteforSustainableDevelopmentW..AltonProjectI-I2大约一百年后，本世纪初的世界前五名大城市名单有了不少变化。首先，北京、广州、康斯坦丁堡三城市已榜上无名，代之而起的是纽约、柏林、和芝加哥。其次，大城市的标准已经大大提高，从几十万人口的数量级升至百万数量级。伦敦成了世界最大都市，人口当时已近650万。（见表1）表1十九世纪世界最大城市城市名称人口数北京1,100,000伦敦861,000广州800,000康斯坦丁堡（现称伊斯坦布尔）570,000巴黎547,000二十世纪世界最大城市伦敦6,480,000纽约4,242,000巴黎3,330,000柏林2,424,000芝加哥1,717,000资料来源:SlipperyRockUniversity,Pennsylvania,USA()二次大战后，稳定的社会环境进一步促进了工业化国家的经济发展，也使它们迅速完成了城市化过程。目前，大多数工业化国家的城市人口已占国家总人口的百分之九十以上。从五十年代开始，发展中国家的城市化步伐明显加快。1950至1990的四十年间，亚非拉三大洲的人口从17亿增长到近40亿，而城市人口从2.8亿增至15亿多。前者（总人口）增长二倍多，后者（城市人口）增长却近五倍。现在，发展中国家的城市人口已经比欧洲、北美、前苏联、加上日本和澳大利亚的全部总人口还多！表2给出了1975年世界前十名城市排名。可以看到，发达国家与发展中国家二十五年前已经是平分秋色，特大城市各有五个。而且城市规模又升South-NorthInstituteforSustainableDevelopmentW..AltonProjectI-I3一位数量级，仅用“大”字已难以达意。在英文中于是出现了Mega-city这个新词，意为“超级城市”。表21975年世界十大城市城市名称人口数东京(日本)19,800,000纽约(美国)15,900,000上海(中国)11,400,000墨西哥城(墨西哥)11,200,000圣保罗(巴西)9,900,000大阪(日本)9,800,000布宜诺斯艾利斯(阿根廷)9,100,000洛杉矶(美国)8,900,000巴黎(法国)8,900,000北京(中国)8,500,000资料来源:联合国人居中心,AnUrbanizingWorld:GlobalReportonHumanSettlements1996,OxfordUniv.Press,1996今后几十年，这个趋势仍将继续下去，即全球城市化要加速，主要集中在发展中国家进行。由于欧洲和北美的城市化程度已经很高，尽管其城市人口还会增加，但速度不会超过5%。目前，非洲的城市化速度最快，然而亚洲作为一个人口最多、发展中国家占多数的大陆，在城市化问题上面临更为巨大的挑战。仅中国、印度和印度尼西亚三个城市化程度不高的亚洲国家，其目前的绝对城市人口数已列世界前茅。联合国的人口预测显示，到2015年，世界前十名超级城市中九名会位于发展中国家，而且城市人口都在千万数量级上。（见表3）表32015年世界十大城市(预测)城市名称人口数东京(日本)28,700,000孟买(印度)27,400,000South-NorthInstituteforSustainableDevelopmentW..AltonProjectI-I4拉格斯(尼日利亚)24,400,000上海(中国)23,400,000雅加达(印尼)21,200,000圣保罗(巴西)20,800,000卡拉奇(巴基斯坦)20,600,000北京(中国)19,400,000达卡(孟加拉)19,000,000墨西哥城（墨西哥）18,800,000资料来源:联合国人居中心,AnUrbanizingWorld:GlobalReportonHumanSettlements1996,OxfordUniv.Press,1996认识复杂性人口的多寡并不是城市化的唯一标志。如引言中已提到，城市化是一个社会、经济、环境多因素交织在一起的复杂现象。首先，城市为人类生活提供许多方便。一般来讲，城市有着比贫困的农村舒适得多的居住条件，这包括供水、供电、环境卫生、商店、医疗保健、教育和娱乐服务。它提供多种多样的就业机会，从简单体力劳动到复杂脑力劳动的工作都有。居住在城市可以享受交通便利，可以信息灵通，可以参加诸多社会、社交活动。从经济角度看，城市创造的产值、税收、消费需求均高于农村。高就业密度，资本和技术的集中，以及人、物、资金、信息的充分流动，使城市化成为可靠的经济增长动力源。同时，城市为资源的节约和合理利用提供条件，因为人口的集中居住得以使许多服务以集约放式提供，从而节约材料、能源、及劳力。当然，资源节约不会自然产生于城市，我们往往更多看到的是资源浪费型的高消费生活方式。可持续发展型都市必须靠人们的努力去造就。除了以上这些较为直接的正负两面影响外，城市化的复杂性还可以从以下三点体会到。第一、许多人口学家们在二十年前曾估计世界一些大城市South-NorthInstituteforSustainableDevelopmentW..AltonProjectI-I5的人口会继续不断地增长，而且是加速增长，使城市结构无限制的扩展蔓延开。但是，实际情况却不完全如预测的那样。世界主要大城市自80年代以来发展速度明显放慢，不仅是工业化国家中的城市，也有发展中国家的大城市。可见城市规模不是没有极限的。第二、又与先前的预测相反的是，到九十年代世界并没有被几个超级大城市主导。尽管城市化步伐确实一直在加快，但是目前只有少于5％的世界城市人口居住在特大城市i。以前人们估计，诸如印度的加尔加达市和墨西哥的墨西哥市这样的大城市，其人口会达到三千万到四千万。然而这种估计并没有实现。所以，城市数目的增加也是城市化进程的一个重要指标。第三、尽管城市化与经济、社会、政治变化之间可能有某些关系，但并不直接了当，有时这种关联完全不存在。十几年来，研究人员们一直试图建立和描述这些关系，却一无所获。事实证明，大城市并不一定问题成堆，管理不好，小城市也未必没有棘手问题，容易管理。由于城市化的复杂性，我们在处理中国城市发展问题时，就既要借鉴国际经验，又不能生搬硬套；既要充分利用城市化过程推动经济发展，也要对可能出现或已经出现的负面影响及时采取应对措施；既要重视大城市中的问题，也不要忽视了中小城市面临的难题。城市化－中国的发展战略之一我国历来是个农业国家，长久以来人口的百分之八十以上在农村。只有最近改革开放的二十年，我国城市化进程才从停滞不前转向快速发展。1978年时，全国只有193个城市，当时真正的非农业人口（即城市户口，不从事农业）只占总人口的8%左右。仅仅二十年后，城市数量已经达到668座，市区非农业人口占全国人口的比重升到了17.7%。如果以全部市区人口计，城市化程度已达43.8%ii。应该指出，我国的城市化发展并不仅仅是个自然过程，还有人为推动的因素。加速城市化进程是被作为实现我国现代化的一项重要举措来实施的，因此发展速度格外快，而且这一趋势显然将持续下去。我国政府的城市South-NorthInstituteforSustainableDevelopmentW..AltonProjectI-I6化政策主要目的为两方面，一是推动经济发展，二是消化农村剩余劳动力。前者是近两年来人们特别关心、谈论的一个问题，主要是因为在东南亚金融危机的氛围中，我国经济增长速度也显示回落的迹象，而城市化看来可以拉动需求、帮助维持经济的高速发展。我国一些专家乐观的指出，中国将突破日本、韩国“20年高速增长极限”的定论，基本原因之一是中国城市化进程所能提供的增长动力是任何其他国家所不能比拟的iii。对于农村剩余劳动力的出路问题，我国从九十年代开始有了比较明确的战略，就是大力发展小城镇来就地消化农村剩余劳力。政府按照“积极引导、稳步发展”的原则，支持、促进村镇建设，1995年颁发了《建制镇规划建设管理办法》。以此为依据，各省也陆续颁发了政策性文件，对小城镇建设涉及的乡镇企业、土地使用、管理体制、投资体制、户籍管理、规划建设、市场流通、社会保障等方面制定了具体措施iv。目前，我国已有五万多个小城镇，其中既有专为农业服务的小城镇，也有以物资流通为主要功能的商贸型小城镇，又有以工业生产和加工业为主的小城镇，还有依托大中城市发展的城郊小城镇。近十年来，小城镇已经吸纳农村剩余劳动力就业约1亿人v。这几年政府开始强调城市化过程中的可持续发展问题，但还未能全面、有效的实现。我国的城市化历程尚短、发展速度却很快，大家的关注点往往只在经济和人口问题上。由此不难推断：1）我国对处理城市问题的经验尚有限；2）面对快速持续的城市发展趋势，中国需要极大提高城市管理能力；3）即便是为了保持经济的持续增长，我们也必须注重城市环境保护；4）城市化作为我国一项人口措施，要使之有效，就不能忽视其中的社会学问题。而所有这些的关键，实际是城市可持续发展问题。可持续发展－城市化的正确道路自1988年联合国环境与发展世界委员会提出可持续发展的概念以来，这一概念已经逐步被广泛接受，大多数人不再认为保护环境必然与经济发展产生冲突。各国各地许多实例也不断证明不损害环境的发展不但是可能的、South-NorthInstituteforSustainableDevelopmentW..AltonProjectI-I7也是综合效果最好的。例如发展城市公共交通既促进城市经济发展，又有益于保护城市空气质量。巴西的基里提巴市公共交通是最有名的一个例子。又例如城市集中供热既提高市民生活质量、节约能源，同时又减少空气污染。废物回收也是同样效果，既增加资源，又减少对环境的压力。可持续发展对城市来说还有着特别的意义。首先，城