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完善选举-实现中国政治发展的关键环节文章摘要：中国政治体制改革历经三十多年的探索，现今已经进入关键时期。中国的政治改革需要渐进式整体的推进，中国的政治发展也必然是走中国特色的渐进累积型的道路。这就要求中国立足本国实际，创新思路，进一步加强民主制度建设，从而实现中国的政治发展。而在众多制度建设中，选举制度的完善无疑是关键的环节。本文首先分析了选举制度的完善作为中国政治发展关键环节的必要性，在梳理了建国以来中国选举制度概况的基础上，阐述了我国选举制度的特征和现实存在的主要问题，并在此基础上就如何完善选举制度提出了相关性的建议。关键字：选举制度中国政治发展众所周知，自1978年改革开放以来，中国实行的是渐进式改革。中国的政治发展是必须走中国特色的渐进累积型的道路。正如亨廷顿在《变革社会中的政治秩序》所讲到的“人类可以无自由而有秩序,但不能无秩序而有自由”1。中国多年政治改革的规律是先稳定后发展,以发展促稳定,以改革促发展,实现改革、发展、稳定之间的和谐与平衡。尽管改革开放以来中国不拒绝从其他国家吸取有益经验,但宪政发展始终拒绝按照西方自由主义民主宪政的模式来推进,宪政建设一开始就是以务实而非理想的改革目标为指导,其具体要素的变化发展是在经济改革和由此引发的社会结构变化中,在现有基本制度内对权力、权利及其相互关系进行审慎的调整。如果说,我们在改革中采取先经济体制、后政治体制,经济体制改革中采取先农村、后城市的渐进式改革模式是成功的话,那么在政治发展方面更应该采取这种稳打稳扎、循序渐进的改革思路。政治改革必须保持继承和变革的相对平衡,保持社会的基本稳定,既然不可能一步到位，那么就要从总量上逐步增加改革积极因素，以克服改革中的障碍。实现中国的政治发展，具体来说就是建设社会主义政治文明，即在保证国家有效控制的前提下，继续加强国家的自律机制，不断完善国家的自律体系，建立并推进社会主义民主政治。现阶段，中国政治改革已经进入关键阶段，中国要实现政治发展，民主就成了政治文明建设的核心。要实现中国政治发展，重要的是要抓住民主制度建设，而在民主制度建设中，选举制度的完善无疑是关键环节。一、为什么选举制度的完善是中国政治发展的关键环节首先，从世界政治发展的历程和趋势来看,当今世界，社会分工日益细化，人口日趋增多，要实现民主制度，代议制是现实可行之选。而在代议制政体中，民主在很大程度上就体现于全体选民的投票之中,即是说在有组织有民主的人群中，选举成了必不可少的社会生活因素。在国家政治生活中，选举是民主政治的基石。当今世界，无论是资本主义社会的国家，还是社会主义制度的国家，选举在政治生活中都是举足轻重的。完善选举制度有利于充分发挥民主，切实有效的保障人民当家作主的权利。世界各国一般都用选举法将选举制度以法律的形式具体化和条文化，以达到民主选举的目的，并保证公民实现宪法赋予的民主权利。其次，从发生机理来看,选举制度、政党制度和议会制度等制度共同构成现代宪政国家的代议民主制度的基础。选举制度通过直接影响代议制度来间接影响宪政，作为一种代议制度,选举制度则构成了其他制度的逻辑起点和关键环节。1（美）亨廷顿：《变革社会中的政治秩序》，上海人民出版社2008年7版，第72页没有选举就谈不上民主，也谈不上政治文明。选举制度是维护公民权利的基石。现有的研究成果已经充分表明,选举制度是否完善,很大程度上决定了各种政治制度的建立基础和运行效能。这是因为,任何制度都是由特定的人来运作,特定的人的素养和行为影响着制度功能发挥和它的整体形象，而只有通过完善的选举，选择适合的人从事适合的事才会成为可能。最后，从中国的现实来看：我国的选举制度是国家民主制度的一个重要组成部分。中国的政体是人民代表大会制度，人民代表大会制度作为中国的政权组织形式和根本政治制度,为中国宪政建设建立了基本的活动平台和核心中枢。而选举正是人民代表大会制度的基础和重要内容,也是人民代表大会制度旺盛生命力的源泉。有句话说得好，有选举不一定有民主，没有选举一定没有民主。选举是人民代表大会制度的基础，也是政治文明的标志。我们在强调和完善人大制度的时候,根本无法撇开选举制度的改革而另觅蹊径；中国实行的中共领导的多党合作制，在现实阶段，中国不会采取激进式的政治改革，因为中国需要一个核心控制力量。我国政治改革的重要前提条件，是保证中国共产党的领导执政地位。因而从选举制度上寻求突破，采取稳定有序，层层推进完善选举制度的作法，可预期性较强,可把握性较大,政治风险较低,成本收益比较合理。这样通过完善选举制度，不仅符合中国现实的政治考量，还能通过选举推动党内民主带动人民民主建设；实现中国政治发展，构建社会主义政治文明的过程是一个妥善处理各种矛盾，使社会不断发展的过程。现阶段，由于各种原因，社会利益分层日益复杂化。我国出现越来越多的社会阶层和各种各样的社会利益群体，不同的社会阶层、社会群体都有自己的利益需要，都有自己的利益诉求，各方都需要切实的机制和渠道来表达自身的诉求，而“选举无疑是表达人民意愿、化解社会矛盾、调整利益关系的最切实可行的重要途径”2。选举制度的完善将会给予社会各阶层充分表达的机遇，进而在制定政策过程中，汇集各种有益信息，寻找到符合大众利益的最佳切合点，使得中国政治日益朝着民主化方向发展；同时从我国在现有的选举制度上来看，进一步将其完善具有极大地可操作性，从目前的选举实践来看，最重要的是要制定一系列可供操作的、具体的、明确的实施细则。同时我国选举制度在其他方面的一些内容也有很大的开发空间，如在增加选举违法的救济手段等方面。总而言之，我国民主制度的真正实现，必定是在选举制度全方位地渗透于社会生活的各个层面和领域。可以说，选举制度的完善与否直接关系到能否进一步扩大社会主义民主，关系到社会主义政治体制改革的成败，也直接关系到政治文明建设的成败，进而关系到能否全面建设小康社会。由此可见，选举制度的完善对于实现中国政治发展的重要意义。中国进行政治体制改革，发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明成为必然选择的当今，选举制度的完善无疑是其中的关键环节。二、建国以来中国选举制度的概况和特征新中国选举制度的变迁，特别是近三十多年的发展来看，我国的选举制度是在选举实践和选举法规两者的互相影响互相促进的过程中一步一步向前迈进的。虽然在某些时候法律或实践有所停滞或倒退，但总体看来，选举制度还是不断进2浦兴祖主编：《当代中国政治制度》，复旦出版社1999年版，第21页步的，日益成为广大人民群众行使民主权利、参与国家管理、维护自身利益的保障。从中国建国以来选举制度的诞生和发展过程，我们还可以看到，作为民主政治建设的一个重要方面，选举制度很大程度上受到中国政治、经济、文化发展程度的制约，建立更为科学、合理、完善的选举制度，需要经历一个历史的发展过程。(一)建国以来中国选举制度概况1.建国伊始概况中华人民共和国的选举制度继承了革命根据地选举的历史传统，也借鉴了苏联选举制度中的有益因素。1949年10月1日，中华人民共和国成立。建国伊始，鉴于当时政治、经济、军事形势，只能采取过渡性的办法，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权。在总结革命根据地时期民主选举的历史经验基础上,《共同纲领》规定新中国实行人民代表大会制度和普选制度。在中央由中国人民政治协商会议全体会议代行全国人民代表大会的职权，在地方则沿袭了解放战争时期建立的各级人民代表会议，由地方各级各界人民代表会议代行地方各级人民代表大会的职权。当时的有关法规规定“凡反对帝国主义、封建主义、官僚资本主义,赞成共同纲领,年满18岁公民,除患精神病及被夺公权者外,不分民族、阶级、性别、信仰,均得当选为代表”3。同时还规定了各级各界代表会议产生的程序和方法,这就构成了建国初期带有过渡性质的选举制度。当时,各级各界人民代表会议的代表主要由下一级人民代表会议协商推选产生,或者由各民主党派、人民团体、当地驻军自行协商推选产生,或者由军管会、地方人民政府共同商定邀请。此外《中国人民政治协商会议共同纲领》还制定了省、市和县等的《各界人民代表会议组织通则》，对选举权和被选举权、选举程序、投票方式等作了规定。当时各级代表主要采用推选、选派、特邀等形式产生，表当时的选举一般都采取举手表决方式。各地从实际出发采取了灵活多样、逐步过渡的选举制度。2.社会主义改造和建设初期阶段选举制度概况经过三年的奋斗，进入社会主义改造和建设阶段，召开普选的各级人大的条件逐渐成熟。1953年1月成立了以周恩来为主席的选举法起草委员会。2月11日中华人民共和国第一部选举法诞生。这部选举法对中国实行普选的基本原则、程序和方法等作了具体规定，是中国民主政治发展中的一个新的里程碑。它结合具体国情对新中国实行普选的基本原则、全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表的选举方式、选举程序、选区划分、组织机构等都作了明确具体的规定,如规定“中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会由各族人民用选举方法产生之”，“乡、镇、市辖区和不设区的市人民代表大会之代表由选民直接选举之”,“人民武装部队和国外华侨得单独进行选举”4等。建国后第一部选举法德颁布标志着当代中国选举制度的正式形成。选举法的公布与实施，极大地激发了广大人民群众翻身解放、当家作主的热情。1953年下半年，中国进行了历史上第一次全国性的盛况空前的民主普选运动。选举法实施后的最初十余年，选举制度的贯彻还比较正常，各级人大一般都如期召开，按期改选。3.50年代后期至文革时期选举制度遭到破坏3王崇明、袁瑞良：《中华人民共和国选举制度》，中国民主法制出版社1990年版，第37页4《关于〈中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法〉草案的说明》（1953年2月11日）20世纪50年代后期，由于党在指导思想上过分强调阶级斗争，忽视了民主法制建设，致使社会主义民主化程度日渐萎缩，选举制度的实施存在潜在的威胁。文化大革命开始后，林彪、江青两个反革命集团对社会主义的民主和法制肆意践踏和破坏，他们疯狂叫嚣选举制度是“资产阶级民主”，任意指定、圈定人大代表。选举法被束之高阁，选举制度更是名存实亡。十年内乱对我国民主政治生活造成的破坏是史无前例的。4.十一届三中全会至今选举制度的完善发展十一届三中全会以后，党的工作重点转移，国家在政治、经济、文化等各个方面发生了极大的变化，人民的政治觉悟、文化水平和组织程度都有了显著提高，加强社会主义民主与法制建设被提到重要的议事日程。在这种情况下，20多年前颁布的选举法不完善的地方就愈加明显。最为突出的问题是，我国的经济结构和阶级状况已经发生了巨大变化，民主的范围要较解放初广泛得多。为了切实保障广大人民群众参加管理国家事务的民主权利，修改选举法、完善选举制度势在必行。1979年7月1日，五届全国人大二次会议在继承1953年选举法的基本精神、吸取历史上选举方面经验教训的基础上，通过了新的选举法，在选举原则、选举组织和程序、对代表的监督和罢免等方面作了较为科学详实的修改，充实了较多扩大民主化程度的新内容。如规定将直接选举的范围扩大到县级,并规定各级人大代表的选举一律实行无记名投票方式等。1979年年第二部选举法出台以后,根据选举实践,全国人大又进行了多次次修改和补充。。1982年新颁布的宪法对国家机构作了一系列新的重要规定，选举法必须作相应的修改和补充。同时在选举实践中出现的一些新问题需要加以说明，创造的一些好的经验也需要加以总结肯定，于是，1982年五届全国人大五次会议对选举法作了一次局部性的修改。1986年基于发展社会主义民主和政治体制改革的需要，在总结多年来选举工作实践经验的基础上，六届全国人大常委会第十八次会议对选举法再次作了修改。1987年六届全国人大常委会通过的《村民委员会组织法（暂行）》，对村民委员会的选举作了原则规定。党的十四大正式提出了我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，并将这一目标写进了宪法。市场经济的发展需要与之相配套的法制，选举法再次成为关注的焦点，1995年八届全国人大常委会第十二次会议又