中国教育发展战略与教育体制改革研究

中国教育发展战略与教育体制改革研究一、导言（一）研究的目的、思路、特色制定教育发展战略，将有利于在未来发展中进一步明确方向，系统规划，使得教育事业更好地为人民服务，为国家发展服务。研究思路是通过分析环境的变化和新时期教育面临的历史使命，按照发展战略的科学逻辑，以及教育事业的科学发展观，制定教育的发展战略目标，提出相应的战略措施，并对若干关键性体制保障措施进行专门研究。研究特色是对教育事业的科学发展观进行了两个层次的归纳，分为价值观、系统观层次，按照“资源”-“活动”-“产出”-“效果”-“未来影响”等逻辑关系区分计划工作与未来预期，从为人的全面发展和社会人力资本提高以实现科教兴国的高度，构建基于未来效果的教育战略目标。（二）教育发展战略研究的基本逻辑1.教育事业发展的基本逻辑教育需求的不断增长和变化对教育发展具有巨大的促进作用，不仅影响着教育发展的方向，也影响着教育功能的变迁。在社会发展的不同阶段，作为推动教育发展重要动力的教育需求是不同的，呈现出教育组织发展性需求—技术诱致性需求—人的全面发展性需求。教育系统在不同教育发展阶段呈现不同的特点，面临着不同的任务和矛盾。根据“十一五”及未来国家的整体发展战略，教育事业的功能不仅是为社会提供更多的高素质的劳动者，而且更重要的是促进人的全面发展和提高公民的基本素质，并提升社会的文明程度和国家的核心竞争力，为全面建设小康社会作出贡献。2.教育发展战略制定的逻辑过程教育发展战略是教育在未来一个时期面对环境的变化，以发展的效果和未来影响为导引，根据一定理念而进行的发展规划设计，其流程是：分析社会和公众的需要与评价—分析系统存在问题—明确未来的目标和结果—分析相关影响因素—确定战略措施—制定实施方案。战略逻辑按照“资源”-“活动”-“产出”-“效果”-“对未来的影响”进行深入分析和研究，即根据未来社会的发展对教育的要求，从效果出发考虑教育的资源配置、良好的教育服务活动、最佳的产出，设计教育发展战略目标体系，最后构成“目标-指标-措施”系统。二、教育发展的环境(一)全面建设小康社会和政治民主化加速1.全面建设小康社会和科教兴国战略使得教育的地位更加突出和重要教育作为全面建设小康社会的重要内容，教育的发展指标成为小康社会发展的重要标志，社会对教育的要求也会越来越高。2.政治体制改革促进教育管理体制更加开放和民主化政治体制改革对教育管理体制的影响，将主要体现在教育管理的民主化、科学化、公开化、法制化、分权化、专业化发展，注重问责和绩效。3.社会问题的解决要求教育发挥更大的作用教育作为人力资源开发和人力资本形成的环节，在提高劳动力素质和就业能力、减少收入差距、增进社会公平等方面有着十分重要的意义，教育在社会发展中担负着更加重要的使命，负有重要的社会责任。(二)知识经济与经济全球化浪潮1.加入世界贸易组织和市场经济体制的不断完善促进教育系统运用市场机制配置资源加入世界贸易组织以后，其市场经济规则对经济社会发展及政策的制定实施产生重要影响。市场经济体制的发展，要求教育的发展更多地按照市场规律配置资源，提高资源利用效率。2.经济发展模式的转变和产业结构的调整要求教育提供相应的人力资本支持目前我国的人均GDP已经超过1000美元，经济发展需要更多地依赖科技的进步实现从粗放式增长到集约式增长，并实现可持续发展。在世界产业结构调整的过程中，发达国家的先进制造业正在向我国等国家转移，同时信息产业和其他高科技产业也对劳动力的素质提出了新的更高的要求。教育面临着调整人才培养规格和专业结构以适应经济发展和新的产业结构变化的要求。3.经济全球化促进教育的国际化和国际竞争经济全球化所带来的生产要素和要素关系的国际化、生产方式的国际化，加速了教育国际化进程，多种形式的教育国际合作更加广泛和深入，教育的国际竞争也日益加剧。4.知识经济促进教育的信息化加速在现阶段我国还处于工业化社会向后工业化社会转移、迎来知识经济为特征的知识社会的特殊时期，知识经济特别是以信息技术为代表的新经济内涵的变化，促进教育内容、教育技术和方式的变革，教育信息化成为各国教育发展的重点，数字校园不断普及。(三)文化冲突与文化多样化在现代化进程中文化发展呈现多元化和多样化的特点。我国具有深厚而悠久的传统文化，随着经济全球化发展，各种文化思想传播、汇集和碰撞，加之从计划经济向市场经济转型、从农业社会向工业化和知识经济的现代化过渡，我国的文化发展处于剧烈的动荡和在迷茫、困惑中整合重建的变化状态。教育是文化建设的重要载体，教育不仅仅培养学生掌握知识和技能，在社会道德重建、精神塑造和文化形成等方面有着重要的责任和职能，在创造社会的核心品德和提高社会凝聚力方面具有特殊的作用。建设具有中华民族特色、积极向上、现代化的文化，也是教育面临的重要任务。(四)人口波动、人口流动与社会老龄化进入21世纪后，我国实现了人口再生产类型从高出生、低死亡、高增长到低出生、低死亡、低增长的历史性转变，人口压力得到缓解。目前我国人口发展具有以下一些特点：一是人口受教育程度逐步提高，但整体素质偏低；二是人口的年龄结构变化明显，进入老龄化社会；三是城市化进程中人口流动频繁；四是女性地位有显著提高，女性文化素质有明显改善，在国家建设中发挥越来越重要的作用。人口的结构和变动对于教育的影响主要表现在：一是生育人口的波动影响教育资源配置，据估计，从现在到2010年，小学学龄人口将减少750万，初中和高中学龄人口将减少1600万，大学将增加800万，而且地区之间差异巨大，这给学校设置和资源配置带来新的挑战；二是需要提倡教育的终身化和社区教育，重视开展老年人教育；三是流动人口的教育问题。目前农民工子女及农民工教育和培训问题，成为社会关注的重点，城市化和城乡户籍制度改革带来的城市和农村人口新的分布形态，教育资源需要重新配置等。(五)科技发展与社会科技化我国近年来科技事业取得很大进步，使得我国在许多领域步入世界先进行列。科技的发展直接影响着教育的发展。第一，科学技术日新月异的进步创造了更多更新的知识，进而对学校的教育内容、培养方式提出了新的挑战，要求学校的学科和专业设置、课程设置进行相应的改革。第二，科学技术的发展迫切需要教育事业的发展为科技发展提供智力支持，特别是我国处于赶超国外先进科技的阶段，科技对教育发展的需求更为迫切。第三，科技的发展要求通过教育提高公众的科学素养，培养社会的科学探究精神。三、教育发展中存在的问题(一)困惑1.教育发展不均衡状况日益严重，普及与提高的任务并存主要表现为三个层面，即区域之间发展不均衡、同一区域内城乡之间发展不均衡以及校际之间发展不均衡等，其中校际之间的不均衡所引发的问题表现最为突出。2.封闭与开放并存首先是学校教育的封闭与开放的社会和市场并存。现代社会是开放的社会，社会对教育的要求更加直接，教育必须开放，以学生的未来发展为本，为社会培养适合社会需要的人，但教育系统运行机制依然相对封闭，对社会的适应性较差。其次是国内教育系统的封闭与国际教育市场的开放并存。国内教育体系形成了相对完整的结构体系，但与国际联系不多，在教育理念、教育模式、教育方式和方法、教育内容等方面还相对封闭，而教育国际化已经成为世界的潮流，教育的国际竞争明显，我国教育面临着巨大的压力和挑战。3.明确与迷茫、模糊并存一是教育的发展方向明确而实现目的的发展方式迷茫，教育规划落后于形势的变化，教育政策不得不围绕出现的问题进行调整。二是素质理念明确而素质的指标和实施方式模糊，导致素质教育难以有效实施，特别是升学考试依然是基础教育中的“指挥棒”，片面追求升学率风气难以扭转，形成了素质要求的高标准与实际的低质量并存。三是法律思想明确而法律规则模糊，法律法规尚不完善，规则模糊，缺乏对主体行为的明确约束，法律法规实施难。4.主体明确而权利与责任模糊在教育发展中学生、学校、政府是教育系统中的行为主体，各有不同的利益和行为方式，但在主体的权利与责任方面则模糊不清，政府职能转变困难，学校缺乏自主权的同时社会责任模糊，不规范行为特别是由利益关系导致的功利性行为较多。5.单一与多元并存办学主体多元化但政府办学比例占绝对优势。社会对学生的类别、能力要求是多元的和差异的，但培养规格相同，课程设置相同，教育方式单一，教育能力趋同，导致教育缺乏特色，千校一面，学生缺乏个性，文化底蕴浅薄，难以适应多元化和多样化社会的需要。6.计划控制机制与市场机制并存由于计划经济体制的影响和市场经济体制还不完善，教育领域存在着政府控制各种资源如对学校的人事权、事业发展权、财权等计划机制，而学校在教育资源、教育质量和办学利益等方面面对社会和市场越来越大的压力，又不得不按照市场机制进行运作，相应地产生许多不规范行为和现象。(二)矛盾我国教育发展在目前和未来一个时期面临着四大主要矛盾，即日益增长的教育需求与教育供给相对不足的矛盾，教育规模扩大和成本不断上升导致的教育经费需求和教育投入相对不足的矛盾，教育系统本身积极发展的需求与教育体制相对落后的矛盾，教育产出与社会需求在一定程度上脱节的矛盾。1.教育的供给不足，优质教育缺乏目前人民群众对教育的需求呈现出两个特点。一是教育规模上供给难以满足需求，青年接受高中阶段教育、高等教育的需求不断提高，而供给存在短缺，2003年初中阶段学龄人口中能够完成初中学业的仅占76%(农村更低)，高中阶段毛入学率只有43%，高等教育毛入学率为17%。二是不同经济水平地区对教育需求的特征不同，欠发达地区人民需要普及义务教育，并逐渐向上一层次扩展；而发达地区则体现对优质教育的强烈需求，但优质教育资源相对匮乏，远远不能满足要求。2.公共教育经费持续短缺教育经费投入的不足，一直是制约我国教育发展的一大“瓶颈”，与国际平均水平和同等发展水平国家相比，我国教育经费总量占GDP的比例仍然偏低。同时教育领域缺乏对有限的教育经费进行绩效管理的制度，存在着教育经费利用效益不高甚至奢侈浪费的现象。政府所负担的教育经费中，结构也不尽合理，义务教育阶段经费所占比例相对较低，高等教育经费所占比例偏高。在各级政府负担上，在义务教育中中央和省级政府负担较少，绝大部分义务教育投入都来自县级地方政府，而县级政府财政最为困难。3.教育体制改革相对滞后首先，办学体制中的办学主体单一性落后于经济体制的多元性，政府办学占绝对控制地位的格局没有打破，民办教育和其他办学形式比重过小。其次，政府职能转变进程较慢，与教育机构和资源配置方式的市场化进程相比相对滞后。教育管理体制中集权制依然严重，中央和地方统筹管理教育的权限需要进一步明晰。学校缺乏充分的办学自主权，在很多领域还存在政府包办和垄断的现象。最后，教育法律法规的建立和完善滞后于教育改革和发展的实际，有的法规甚至制约了教育发展。4.教育产出与社会需求严重脱节(1)毕业生能力与社会劳动者就业能力要求脱节。多年素质教育的改革在高考指挥棒的影响下举步维艰和有名无实，升学仍旧是多数学生接受教育的主要目标。由此使得学校培养出来的学生考试能力强，而创新精神和实践能力明显不足，不能迅速适应社会的需要。(2)教育结构与产业结构、就业市场对人才需求的结构脱节。首先是普通教育与职业教育的比例失调，职业技术教育薄弱且培养的模式难以适应社会需要。其次是各级教育的内部结构和人才培养模式与社会需求脱节。高中阶段教育发展速度滞后于义务教育阶段的全面推进，大量初中毕业生无法升学；高等教育学科专业比例失调，与产业结构的调整相脱离。四、教育发展战略的指导思想和基本原则（一）教育事业在国家发展中的地位教育事业是为人的发展提供公共服务的重要领域；是国民素质提高的重要途径；是文化传承和创新的基地；是国家优先发展的基础性、先导性产业；是其他产业受教育劳动力的提供者；是科技创造的智力支柱；教育事业是增进人类福祉、促进社会公平的重要事业。（二）教育事业的科学发展观当前教育事业规模不断扩大，但规模增长不等同于教育的发展，教育的发展具有更加丰富的内涵。教育事业的科学发展观是以人为本，全面、协调和可持续发展。分为两个层次：即在价值层面的以人为本，系统层面的全面、协调和可持续