论工程风险管理制度的建立

论工程风险管理制度的建立中国建设银行河北省分行营业部周群风险管理是人们对潜在的意外损失进行辩识、评估、预防和控制的过程。建筑产品与其他产品相比，具有规模大、周期长、生产的单件性和复杂性等特点，在实施过程中存在着许多不确定的因素，因此比一般产品生产具有更大的风险。正是因为如此，国际上把建设工程风险管理看作是项目管理的重要组成部分，把风险管理和目标控制视为项目管理的两大基础。然而，建设工程风险管理在我国建设领域仍然是薄弱环节，尚未形成有效的建设工程风险管理体系，使得建筑工程纠纷时有发生、不断升级。因此，加强项目管理，建立有效的风险管理制度就显得尤为重要。工程风险管理现状及存在问题与发达国家和地区相比，中国的建设工程风险管理尚处于起步阶段。尽管早在1979年，中国人民保险公司就拟定了建筑工程一切险和安装工程一切险的条款及保单。但是，当时的工程保险主要是在一些利用外资或中外合资的工程项目上实行，国内建设项目的投保率极低。近几年来，随着《建筑法》、《担保法》、《保险法》、《合同法》、《招标投标法》和《建设工程质量管理条例》等一系列法律、法规的相继颁布与实施，为推行工程担保和工程保险制度奠定了基础。一些地方也陆续开展了工程担保和工程保险的试点工作。但从总体上看，我国的工程风险管理水平仍十分落后，工程风险管理制度尚不完善，实行工程保险的范围极为有限，工程担保更基本上处于空白状态。分析其原因，主要有以下几个方面：风险管理意识淡薄、思想观念陈旧；缺乏相应的法律、法规；建筑市场的供求不平衡，造成施工企业铤而走险；担保人市场尚未形成、保险公司拓展业务能力较差；缺乏工程风险管理的中介咨询机构。建立工程风险管理制度的必要性工程风险管理作为建设领域的薄弱环节已引起了政府有关部门和企业的重视。因此，参照国际惯例，结合我国国情，尽快建立以工程担保和工程保险为核心的工程风险管理制度已势在必行。(1)建立风险管理制度是深化建设体制和建筑业改革的客观要求。由于在风险管理方面存在着管理思想、管理手段、管理方法与市场经济的发展不相适应的问题，所以多种法律的、行政的管理手段失控的情况时有发生。随着建设体制改革的进一步深化，客观上要求必须用市场经济的手段来解决市场经济的问题，用经济手段规范建筑市场各方主体行为，形成经济的、法律的、行政的多种管理手段有机结合的建筑市场交易行为管理体系。(2)建筑市场运行机制改革实践证明必须加强工程项目风险管理。改革开放以来，随着建设项目拨款改贷款、建设项目多元化投资、项目资本金制度、项目法人责任制、建设项目招标投标制等改革措施的逐步出台，我国建设正逐步向市场经济迈进。但是，目前建筑市场各方主体尚不成熟，行为不规范的问题比较严重，如垫资垫料承包、拖欠工程款、工期拖延、业主压级压价、施工企业资本金不足等等。再加上我国正处于建设高峰期，建设规模大，技术复杂程度高，工程风险因素相应日趋增大，而风险管理在建设领域还是一个薄弱环节，仅处于起步阶段，空白点多且管理水平较低，有关政策措施的制定也相对滞后。因此，突出重点，深入研究，先易后难，积极试点，配套完善，采用经济和法律手段合理分析风险和有效调控风险，逐步建立符合中国特色的工程项目风险管理制度体系，已成为事关建筑市场运行机制改革成效的重要环节，加强建设工程项目风险管理势在必行。(3)建设项目资金支付现状迫切要求推行风险管理制度。建设工程的特点决定了工程施工阶段技术与环境方面、经济方面、合同签订和履行方面等诸多风险因素的客观存在。同时，在建筑市场长期处于买方市场的客观条件下，建筑施工企业除承担上述必然风险外，还要承担我国特殊环境和工程承包人被动经济地位所带来的各种人为风险，承受着远远大于业主的风险压力。例如，当前由于对履约担保预付款担保、业主支付担保没有明确规定，使合同条款在履行过程中遇到难题：一是由于对履约担保没有明确规定，发包方趁机任意索要履约保证金，以弥补其资金不足；二是对预付款担保没有明确规定，使发包人对支付工程预付款顾虑重重，担心承包人不守信用，卷款逃生，有的甚至以此为借口要求承包人垫资垫料；三是对业主支付担保没有明确使发包人任意拖欠工程款，造成建筑业中的“三角债”，形成恶性循环，使施工单位效益大幅度滑坡，运转步履维艰，借贷无门，甚至导致拖欠企业职工工资，影响社会安定。建立工程风险管理制度的设想工程风险管理涵盖的内容很多。当前，在中国建立工程风险管理制度的核心，是针对工程建设领域中存在的突出问题(如招投标行为不规范、合同履约率低、拖欠工程款严重、工程质量安全问题突出等)，尽快建立起参照国际惯例并符合国情的工程担保和工程保险制度。(1)投标信用担保制度。投标担保是担保人为保障投标人正当从事投标活动而做出的一种承诺。投标信用担保目前已在一些工程上实行，关键是要完善制度，规范操作。根据建筑施工企业现状，当前宜采用银行保函、担保公司保证书和投标保证金等方式，具体可由招标人在招标文件中规定。(2)履约信用担保制度。履约担保是担保人为保障承包人履行承包合同而做出的一种承诺。履约担保可以采用银行保函或担保公司担保书、履约保证金的方式，也可以引人承包商的同业担保，即由实力强、信誉好的承包商为其他承包商提供履约担保。对于履约担保，如果是非业主的原因，承包商没能履行合同义务，担保人应承担其担保责任：一是向该承包商提供资金、设备、技术援助，使其能继续履行合同义务；二是直接接管该工程或另觅经业主同意的其他承包商，负责完成合同的剩余部分，业主只按原合同支付工程款；三是按合同约定，对业主蒙受的损失进行补偿。银行保函是一种很重要的履约担保方式，但银行的担保责任主要是支付赔偿。作为业主，其投资目的是为了按质如期得到工程产品，而不是谋求某种赔偿。因此，开展同业担保，由实力强、信誉好的承包商为其他承包商提供“以实际履行为担保内容”的履约担保，可以更好地保证工程建设的正常进行。它要么向被担保的承包商提供资金、设备、技术援助，使其能继续履行合同义务，要么直接接管该工程，负责完成合同的剩余部分。实行履约保证金的，应当按照《招标投标法》的规定执行。《招标投标法》第46条规定：“招标文件要求中标人提供履约保证金的，中标人应当提交”。第60条规定：“中标人不履行与招标人订立的合同的，履约保证金不予以退还，给招标人造成的损失超过履约保证金数额的，还应当对超过部分予以赔偿”。履约担保可以实行全额担保(合同价的100％)，也可以实行分段(一般为合同价的10—15％)流动担保。对于一些大工程或特大工程，可以由若干担保人共同担保；担保人应当按照担保合同约定的担保份额承担担保责任，没有约定担保份额的，这些担保人承担连带责任，债权人可以要求其中任何一个担保人承担全部担保责任，而其负有担保全部债权实现的义务，并在承担担保责任后有权向债务人追偿，或者要求其他承担连带责任的担保人清偿其应当承担的份额。中小型工程也可以由承包商实行抵押、质押担保。当前，考虑到建筑企业资本构成现状和实施经济的、法律的、行政的多种手段规范企业履约行为，履约保证金额度可适当低一些，以后根据实施情况逐步提高直至与国际惯例接轨。(3)预付款信用担保制度。预付款担保是指业主预先支付一定数额的工程款以供承包人周转使用，为了保证承包人将这些款项用于工程建设和业主的资金安全，而建立的信用担保制度。根据建筑施工企业现状，参照西方发达国家的常见做法，可按下列办法实行：承包人在取得业主提供的工程预付款时，需向业主提供与预付款额相同的银行保函。预付款保证金按合同价的10％—30％，并与合同确定的预付款比例相同。对承包人来说，在已定的比例区间内，由银行提供的保函金额越大，预付款额度可相应增大；反之则减少。若承包人不能提供预付款保函，业主可以取消预付款。采用这种办法，既可以有效保障业主合法权益，又可对施工企业提高资本有机构成形成一种激励机制，促使企业合理配置资金，立足长远，增强企业活力，逐步改变企业经营机制，为企业更好地参与竞争奠定经济基础。预付款银行保函随着业主按照工程进度支付工程款并逐步扣回，预付款担保责任随之逐渐降低直至最终消失。(4)业主支付信用担保制度。业主支付担保是指业主通过担保人为其提供担保，保证业主按照合同规定的支付条件，如期将工程款支付给承包人。如果业主不按合同支付工程款，将由担保人代向承包人履行支付责任。业主支付担保，实质上是业主的履约担保。因此，应当与承包商履约担保对等实行，即业主要求承包商提供履约担保的，也应同时向承包商提供支付担保。业主支付担保可以是银行保函或者是担保公司的担保书。根据建设领域现状，业主支付担保宜采用以下办法：业主在进行招标时应出具项目资信证明，在正式签订工程合同时需按合同价款提供银行保函。其担保责任随着业主按照工程进度支付工程款至工程竣工结算结清尾款，而逐渐降低直至最终消失。施工中业主因提高建筑标准或扩大规模等需要增加工程造价，在提出设计更改时，应提供相应额度的补充银行保函。建立业主支付信用担保制度，对于规范建筑市场交易行为，有效防止业主拖欠工程款，保障工程建设的顺利完成，具有重要的制约作用。鉴于现实国情，业主支付担保可考虑先在非政府投资的工程上推行，以房地产开发商开发的项目、“三资”(即外资、中外合资、中外合作)顶目和私人投资的项目为主要对象。政府投资的工程，也应当严格按照市场规则运行，充分打足建设资金，不能任意拖欠工程款，侵害企业的利益。(5)保修担保制度。在《建筑法》和《建设工程质量管理条例》中，对工程质量保修制度作了明确规定。为了保证保修责任的落实，应建立工程质量的保修担保制度。保修担保可采用银行保函或担保公司担保书、保修保证金等方式，也可以实行承包商的同业担保。保修担保可以包含在履约担保之中，也可以作为一种独立的担保形式。保修担保的期限，应当与法定的保修期限和合同约定的保修期限相一致。(6)工程保险制度。我国已开办建筑工程一切险和安装工程一切险，《建筑法》第48条规定：“建筑施工企业必须为从事危险作业的职工办理意外伤害保险，支付保险费”。据此，建筑职工意外伤害保险应属强制性保险，投保人是施工企业。同时，还应逐步开办勘察设计、工程监理及其他工程咨询机构的职业责任险等。推行风险管理制度的必要条件及可行性分析结合我国的现实情况，风险管理制度的推行涉及面广、政策性强、制约因素较多，因此，为了使各项风险管理制度顺利推行，使其具有可操作性，就必须具备一定必要条件。(1)政府支持、强制执行。推行建设工程风险管理制度是运用利益机制对建筑市场各方主体进行规范和制约，形成信用机制，从而维护建筑市场秩序的必要手段。在工业发达国家和地区，风险转移是工程风险管理对策中采用最多的措施，而工程担保和工程保险是风险转移的两种常用方法。许多国家政府都把工程保险的一些主要险种列入了强制性保险的范畴，并在法规中明确规定要求进行工程担保，在标准合同条件中也含有关于工程担保的条款。而我国还处于市场经济的初期，在建筑市场运行中，各方主体均不成熟，因此，借鉴发达国家的成功经验，由建设行政主管部门运用行政手段，采用强制推行的方法是非常必要的。(2)培育实力雄厚的担保主体。在西方发达国家，担保主体有银行、担保公司、保险公司、其它金融机构、商业团体和个人等多种形式。而目前我国的担保主体尚不完全，随着(商业银行法》、《保险法》、《担保法》的颁布实施，培育担保主体在法律上已具有了可行性。因此，当前应以银行(特别是建设银行)为背景，借助其遍布的网点和雄厚的资金实力拓展工程领域的保函业务，在试点取得经验的基础上，逐步发展新的担保主体，最终形成银行、担保公司和同业企业三足鼎立的主体格局。(3)将业主管理纳入法制轨道。目前，建筑市场供求不平衡状态仍在持续，“僧多粥少”的局面使多数施工企业处于被动之中，业主的种种不规范行为己人为地构成了项目风险，因此，必须采取经济、法律和行政手段相结合的方式综合治理，大力遏制。通过推行项目法人责任制，将业主管理纳入法制轨道，这是建立工程担保制度的必要条件，更是加强项目风险管理的关键环节。当前，可以采取以下措施：①对业主违规行为进行经常性的严查严惩，并将经济与法律责任落实到