中国特色应急管理体系建设的成就和发展

中国特色应急管理体系建设的成就和发展一部文明史．就是人类不断应对并战胜各种挑战和危机的历史。经历了2003年非典、2008年初的低温雨雪冰冻灾害和5月汶川大地震等特别重大突发事件，使我国应急管理体系建设不断得到推进，应急管理工作步入有力、有序、有效的轨道认真总结中国特色应急管理体系建设的成就、特点和经验，充分估计、充分肯定、充分运用这一体系。发展和完善这一体系，对于进一步提高应急管理能力，做好重大突发公共事件应对工作，具有重要意义一、我国应急管理体系建设的历程应急管理体系是指应对突发公共事件时的组织、制度、行为、资源等相关应急要素及要素间关系的总和只有建立比较完善的应急管理体系．才能保证在预防、预测、预警、指挥、协调、处置、救援、评估、恢复等应急管理各环节中各方面快速、高效、有序反应，防止突发公共事件的发生，或减少突发公共事件的负面影响。新中国建立以来，我国在应急管理工作方面奠定了一定的基础，取得了一定的成绩。但是，作为一个完整巨大的社会系统工程．我国应急管理体系建设始于2003年总结抗击非典的经验和教训．发展于加强党的执政能力和政府的行政能力建设。提高于贯彻落实科学观的实践，把应急管理摆放到全面建设小康社会的大格局中，形成了应急管理“点”与常态行政管理“面”的结合，推动了整个经济社会的科学发展。2002年秋，江泽民总书记在党的十六大报告中指出：“各级党委和领导干部要不断提高科学判断形势的能力、驾驭市场经济的能力、应对复杂局面的能力、依法执政的能力、总揽全局的能力。面对很不安宁的多地方，乡镇和县级领导选任实行“公推公选”的方式。让更多的普通党员和人民群众参与到党的干部选任过程中。与此同时，党有效地领导和组织了人民民主政治建设。中国在有着数亿人口，经济文化相对落后的农村，实行全体村民的直接民主．不仅没有发生大的政治动荡，而且大大提升了广大民众参政议政的能力．没有党组织坚强有力的领导和保证是难以想象的。党领导和驾驭民主政治的本领也因此得以大大提高．从而为人民民主的发展提供了强大的动力。尽管改革开放过程中也充满了不同的意见和争论．执政党也曾面临着十分严峻的考验．但是，中国共产党吸取以往的教训，一方面通过发展党内民主．让党员的意见能够得到表达，另一方面对于党内的问题尽可能依照党章，根据民主程序加以处理．而不是借助社会运动的方式处理党内问题。这是中国共产党吸取以往经验教训而在政治上不断成熟的重要体现。实践证明，在推动民主政治建设中不断发展党内民主，提高民主执政能力，是十一届三中全会以来党内民主发展的又一条重要经验，也是党内民主不断发展的重要机制。世界,面对艰巨繁重的任务，全党同志一定要增强忧患意识，居安思危”。2003年春，我国遭遇了一场由非典疫情引发的从公共卫生到社会、经济、生活全方位的突发公共事件。党和国家及时总结我国经济社会发展中存在的不全面、不协调、不可持续性和应急管理体系缺失等问题，提出全面加强应急管理建设的重大命题。2003年7月，党中央、国务院召开全国防治非典工作会议，胡锦涛总书记指出，“我们要高度重视存在的问题，采取切实措施加以解决．真正使这次防治非典斗争成为我们改进工作、更好地推动事业发展的一个重要契机”随后国务院提出“争取用3年左右的时间，建立健全突发公共卫生事件应急机制”，“提高突发公共卫生事件应急能力”几乎与抗击非典同时，我们党确立了全面、协调和可持续的科学发展观。党的十六届三中、四中、五中、六中全会都对全面加强应急管理工作、提高保障公共安全和处置突发公共事件的能力．做出部署、提出要求。党和国家从经济社会发展、完善社会主义市场经济体制、提高党的执政能力的高度．着力加强应急管理制度建设。2003年10月，党的十六届三中全会通过《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，深刻分析了影响生产力发展的体制性障碍，提出“为适应经济全球化和科技进步加快的围际环境，适应全面建设小康社会的新形势，必须加快推进改革”，“建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发公共事件和风险的能力。”2004年9月，党的十六届四中全会作出《关于加强党的执政能力建设的决定》，从加强党的执政能力和政府执行力的层面．进一步提出“建立健全社会预警体系，形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制，提高保障公共安全和处置突发公共事件的能力。”2006年8月，党的十六届六中全会通过《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》。正式提出了我国按照“一案三制”的总体要求建设应急管理体系。《决定》指出：“完善应急管理体制机制，有效应对各种风险。建立健全分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制，形成统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制，有效应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件，提高突发公共事件管理和抗风险能力。”至此，这三次党的全会基本完成了我国应急管理体系框架的蓝图设计工作。党和国家从经济建设、政治建设、文化建设、社会建设“四位一体”总体布局中。为应急管理体系建设定位。2006年3月，国家制定《国民经济和社会发展第十一个五年规划》，第一次提出“开创社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的新局面”的要求。在这个总要求下，提出“建立健全社会预警体系和应急救援、社会动员机制。提高处置突发性事件能力”。党和国家把应急管理体系建设纳入国家经济社会发展战略规划和社会主义现代化建设“四位一体”的总体布局中．明确了应急管理的定位、目标、任务和政策。2005年，国务院召开第一次全国应急管理工作会议，颁布了《国家突发公共事件总体应急预案》。2006年．国务院召开第二次全国应急管理工作会议，进一步推动应急管理体系建设。2007年，国务院下发《关于加强基层应急管理工作的意见》，全国人大常委会通过《突发公共事件应对法》。全国31个省区市都成立了省级应急管理领导机构．国家防汛抗旱、抗震减灾、海上搜救、森林防火、灾害救助、安全生产等应急管理专项机构职能得到加强。党的十七大提出要进一步“完善突发公共事件应急管理体制”的任务。2008年6月。在经历南方雪灾和汶川地震后．党中央、国务院深入总结我国应急管理的成就和经验，查找存在问题．提出进一步加强应急管理的方针政策。胡锦涛总书记指出，“要进一步加强应急管理能力建设，大力提高处置突发公共事件能力。要认真总结抗震救灾的成功经验，形成综合配套的应急管理法律法规和政策措施，建立健全集中领导、统一指挥、反应灵敏、运转高效的工作机制．提高各级党委和政府应对突发事件的能力。”我国应急管理体系建设又站到了历史的新起点上。我国在应急管理的理论研究和实践探索方面的工作，通过对“三点一面”的总结，回答了历史提出的三大课题：第一，在新的历史时期政府如何认识风险。怎样防范和应对风险：第二，要建设什么样的应急管理体系。怎样建设比较完善的中国特色的应急管理体系：第三，应急管理体系与促进经济社会协调发展是什么关系。怎样通过加强应急管理体系建设推动国家治理方式创新，促进经济社会又好又快发展。二、我国应急管理体系建设的核心框架我国政府在加强应急管理中．突出重点，抓住核心，建立制度，打牢基础，围绕应急预案、应急管理体制、机制、法制建设，构建起了应急管理体系“一案三制”的核心框架。(一)应急管理体系中的预案建设预案是应急管理体系建设的龙头，是“一案三制”的起点。预案具有应急规划、纲领和指南的作用，是应急理念的载体，是应急行动的宣传书、动员令、冲锋号，是应急管理部门实施应急教育、预防、引导、操作等多方面工作的有力“抓手”。制定预案．实质上是把非常态事件中的隐性的常态因素显性化，也就是对历史经验中带有规律性的做法进行总结、概括和提炼，形成有约束力的制度性条文。启动和执行预案，就是将制度化的内在规定性转为实践中的外化的确定性。预案为应急指挥和救援人员在紧急情态下行使权力、实施行动的方式和重点提供了导向，可以降低因突发公共事件的不确定性而失去对关键时机、关键环节的把握，或浪费资源的概率。在国务院的直接领导和精心指导下，经过几年的努力，全国已制订各级各类应急预案130多万件，涵盖了各类突发公共事件．应急预案之网基本形成。预案修订和完善工作不断加强，动态管理制度初步建立。预案编制工作加快向社区、农村和各类企事业单位深入推进。地方和部门联合、专业力量和社会组织共同参与的应急演练有序开展。应急预案体系的建立，为应对突发公共事件发挥了极为重要的基础性作用。(二)应急管理体系中的体制建设我国应急管理体制按照统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的原则建立。目前．已初步形成了以中央政府坚强领导．有关部门和地方各级政府各负其责，社会组织和人民群众广泛参与的应急管理体制。从机构设置看，既有中央级的非常设应急指挥机构和常设办事机构．又有地方政府对应的各级应急指挥机构。县级以上地方各级人民政府设立了由本级人民政府主要负责人、相关部门负责人、驻当地中国人民解放军和中国人民武装警察部队有关负责人组成的突发公共事件应急指挥机构：根据实际需要．设立了相关突发公共事件应急指挥机构，组织、协调、指挥突发公共事件应对工作：建立了志愿者制度．有序组织各类社会组织和人民群众参与到应急管理中去。从职能配置看，应急管理机构在法律意义上明确了在常态下编制规划和预案、统筹推进建设、配置各种资源、组织开展演练、排查风险源的职能．规定了在突发公共事件中采取措施、实施步骤的权限，给予政府及有关部门“一揽子授权”。政府在突发公共事件中职能“缺位”问题正在得到解决。从人员配备看，既有负责日常管理的从中央到地方的各级行政人员和专司救援的队伍。又有高校和科研单位的专家。(三)应急管理体系中的机制建设经过几年的努力，我国初步建立了应急监测预警机制、信息沟通机制、应急决策和协凋机制、分级负责与响应机制、社会动员机制、应急资源配置与征用机制、奖惩机制、社会治安综合治理机制、城乡社区管理机制、政府与公众联动机制、国际协调机制等应急机制。另外，特别针对薄弱环节．有针对性地加强机制建设。如以往在信息披露和公众参与方面存在缺失，四川汶川地震发生后，党和政府注意发挥信息发布机制和志愿者机制的作用．主动向社会发布灾情报告．举行记者招待会或以其他形式与社会直接面对面沟通，大量媒体记者包括境外媒体记者被允许进入灾区进行采访和报道，增强了政府信息公开的时效性与权威性，避免了谣言的传播，有效引导了舆论导向，稳定了人心。又如，在突发公共事件中，关于怎样开展与国际社会合作的经验以前并不多，经过近几年实践摸索，建立了减灾国际协作机制，在特大灾害中邀请有丰富经验的外国和境外救援人员参与救灾。同时，我国在建立应急管理机制的过程中还与探索建立绩效评估、行政问责制度相结合，已形成了灾害评估、官员问责的一些成功实践范例。除此之外，我国在培育应急管理机制时。重视应急管理工作平台建设。国务院制定了“十一五”期间应急平台建设规划并启动了这一工程，公共安全监测监控、预测预警、指挥决策与处置等核心技术难关已经基本攻克．国家统一指挥、功能齐全、先进可靠、反应灵敏、实用高效的公共安全应急体系技术平台正在加快建设步伐，为构建一体化、准确、快速应急决策指挥和工作系统提供支撑和保障。(四)应急管理体系中的法制建设目前，我国应急管理法律体系基本形成。现有突发公共事件应对的法律35件、行政法规37件、部门规章55件，有关法规性文件111件。这些法律、法规、规章和法规性文件内容涉及也比较全面，既有综合管理和指导性规定．又有针对地方政府的硬性要求。2007年8月30日全国人大常委会通过、2007年11月1日起正式实行的《中华人民共和国突发公共事件应对法》，是我国应急管理领域的一部基本法，该法的制定和实施成为应急管理法治化的标志。应急管理法制的确立，表明我国应急管理框架的形成。2008年在全国人大会议上国务院郑重宣布：“全国应急管理体系基本建立。”三、我国应急管理体系建设的特点(一)应急管理体系建设注重整体性从国外政府建设应急管理体系的做法来看，多数国家是在遇到某类重大突发公共事件后，有针对性地加强某一方面的机构和职能．“兵来将挡，