财政风险及其定性

财政风险及其定性、定量分析[1]张志超论文摘要：引发财政风险的原因极为复杂，但无论如何，大部分财政风险对（本质上代表公众利益的）政府继续进行它的财政活动设置了约束条件，导致原本希望用来弥补“市场失灵”的有关财政政策不能达到预期目标。多年以来，政府财政活动的效果及其风险研究一直是宏观经济学和现代财政学中的重要课题。本文阐释了政府财政活动可能带来的各种内生性风险的本质、一般表现形式和主要特点。在此基础上，对评估财政风险影响程度的定性、定量方法进行了初步研究。论文认为，就指导政府活动而言，对未来财政活动的风险程度及其变化进行量度，普遍地怀疑其有效性是不对的，但对其科学性也不能估计过高。关键词：经济风险、风险财政、政府支出责任、财政赤字长期以来人们对经济生活中的风险问题进行了广泛研究。人们之所以特别注重研究经济过程的变化与发展规律，不仅是为了给自己有目的的活动选择相对更好的实现方式或路径，而且更重要地是为了在自己的活动过程中尽量减少风险，增加确定性，以便节约活动成本并提高其价值。不过，应该看到，经济科学目前所取得的成就，远不足以使人们认识全部风险。正如米塞斯所云：“科学并不给我们绝对的、最终的确定性。它仅在我们心智能力所及范围内，在现行科学思维状态下给我们某种保证。科学体系无非是对知识进行的无穷尽地累进性搜索和获取。”[2]因此，经济学对风险问题的研究不可能是充分的，它只能对人们经济活动所采取的各种方法、所使用的各种手段进行有限的科学评价。经济生活中的财政风险比较一致的看法是，风险意味着在一系列不确定性因素影响下给人们有目的的行动带来的，与预期目标相比较而言的利益损失的可能性[3]。就是说，只有在未来过程中，影响特定事物发展的一切因素均为确定情况下，人们有目的的活动才能处于零风险状态。但是，现实生活是一个充满不确定性或未知因素影响的随机环境，所以风险是客观存在，通常人们也不易就风险影响与事物发展的因果联系在事前做出明确判断。此外，风险对人们经济福利造成的损失大小取决于多种因素：如作为行为主体的人所处活动环境的不确定性程度，行为主体对所处活动环境之不确定性的认知能力，行为主体对其活动制定的预期目标，行为主体活动的频率与规模，特定活动对不确定因素影响的敏感性，以及处理风险、不确定因素的技术性手段之完备程度，如此等等。与其他经济活动一样，财政活动所涉及的风险可以分为两种情形：一种是在带有风险情况下，人们了解特定财政活动的各种可能结果。尽管各种可能结果在未来时间上的分布是随机的，但人们却能计算出不同结果分布的概率。这是典型意义上的风险。另一种是在带有风险情况下，人们无法计算特定财政活动的各种可能的结果的概率分布，即各种结果的概率分布具有相当的不确定性；甚至会出现这样情况，活动结果本身具有不确定性，只能通过各种明确的假设条件予以推知，进而了解假设条件改变时结果会有多大的程度改变。于是，人们把这种概率难以确定的风险称为“不确定性”。目前，理论界对财政风险有不同定义：一种提法是，一般而言，所谓财政风险[4]是指政府不适当的财政活动或财政行为（作为事件）给政府本身，给政府进一步的财政活动以及给社会经济带来的各种潜在危害的可能性。另一种提法是，“财政风险是专指财政领域中因各种不确定因素的综合影响而导致财政资金遭受损失和财政运行遭到破坏的可能性。”[5]比较两种说法，不难看出，前一种提法是假定特定行为主体（政府、公众等）的特定行动（财政活动）引发了财政风险，那么减少或规避风险的途径主要在于改变行为主体的活动范围、方式、方法。后一种提法是假定行为主体的活动是合理的，但该活动的最终结果要受各种客观存在的风险和不确定性因素影响，而不受行为主体控制。那么，减少或规避风险的主要途径就是改善环境因素以减轻其对人们行为的不利影响。鉴于上述两种对财政风险的表述，各有自己的依据。据此，人们通常可以把财政风险划分为两个大类：内生性财政风险和外生性财政风险。我们认为，内生性财政风险具有理论意义上的风险属性，而外生性财政风险实际上属于财政活动过程中的不确定性。更重要的是，财政过程中人们最有可能有效防范、化解的财政风险也就是内生性风险。只要找到诱发内生性财政风险的比较具体的原因，然后采取有针对性的制度手段、技术手段，特定财政活动受内生性风险影响的程度完全可以降低到最低限度。外生性风险是指源于财政系统外部各种不利因素引发的风险，如经济运行因素、政治因素、自然因素、技术因素等导致的财政资源浪费或效率下降的风险。内生性风险则是指源于财政系统内部各种不利因素引发的风险，该风险导致财政资源浪费或效率下降。这些因素主要包括：（1）政府职能界定不清导致政府与市场关系不协调，（2）财政立法滞后且有关法规制定不禁合理，（3）财政管理制度与专项管理制度不健全，（4）缺乏必要的公共决策过程，（5）事前、事后财政监督不力，（6）政府官员道德问题和职业技术问题。如前所述，相比之下，内生性风险比较容易化解，而外生性风险更难于控制。在我国，人们通常倾向于按照具体财政活动类型划分财政风险，这些风险主要包括以下几类并且都属于内生性风险：（1）源于收入方面的财政风险。如中央政府可调控财力不足，主要收入来源不稳定，财政收入占gdp的比重、中央财政收入占国家总财政收入的比重（国际比较）均偏低，预算外资金膨胀、增长过快的势头尚未得到有效控制，税基被侵蚀问题长期得不到解决，等等。（2）源于支出方面的财政风险。如支出体制的惯性及经济运行中产生的新问题使财政支出刚性增长，在民间投资尚未成功的启动情况下，财政投资也仍面临着继续扩张的压力，财政支出结构不甚合理，财政“越位”和“缺位”现象并存，等等。（3）源于公共投资的财政风险。我国财政支出中有相当部分用于生产性投资，或资本性投资，这种投资与私人投资在风险影响方面具有大体相同的性质。（4）源于预算赤字的财政风险。我国的财政赤字存在着长期化、数额大、增长快的问题，尽管我国赤字率[6]，与国际安全警戒线标准相比，仍存在一定的扩大空间，但赤字依存度[7]较高则相应增加了政府财政的脆弱性。（5）源于国债管理的财政风险。虽然从债务负担率指标看，我国远低于发达国家的水平，但这并不意味着我国债务量偏小，债务发行余地大。由于在我国明显存在着国债资金使用缺乏经济效益、税收结构不能适应经济结构和所有制结构的变化等问题，导致大部分国债几乎都要通过发新债还旧债的方式运作。这样，在财政困难未能扭转的情况下，国债规模会像滚雪球一样越滚越大。（6）政府财政的公共风险。由于在我国的经济改革本质上属于政府主导型，这就决定了改革中方方面面的矛盾和问题都会直接、间接地反映到财政上来，都对财政提出了财力上的要求，因而我国财政所承担的风险是全方位的，且呈扩大趋势。（7）政府财政的制度风险。目前我国财政体制改革相对滞后，各级政府财政行为中还有很多盲目的、不规范的行为，比较突出的制度风险主要表现在：财政体制建设不稳定，各级政府财政预算约束软化，政府财政决策机制不科学，财政法规建设滞后，等等。（8）政府财政的系统风险。财政政策系统风险主要是指源于政府原因导致的公众心理预期变化，进而自发地采取“理性”或“非理性”行为给政府财政活动带来的不利影响。（9）官员道德风险与职业能力风险。由于政府的权力实际上是通过政府官员行使的，如果政府官员不能正确地使用权力，就会把国民赋予的用以谋求公共福利的权力改变为官员们谋取私利或集团利益的工具。此外，即使人们相信政府官员的职业道德是可靠的，也没有足够的理由把处理重大社会经济事物的决策权力集中在少数人手中。因为政府官员与普通社会成员一样，不可能保证个人所做出的各种决策总是正确的，而权力则有助于产生实际上是按照个人性格、作风制定的“政府决策”，推行这种决策往往在滥用权力的同时还给经济社会造成效率损失。上述风险提法不一定准确，但内生性财政风险主要涉及这些方面。对于我国来说，急需规避的风险是前五项，相应的避险工作可以通过发展财政技术手段予以支持；而长期的体制改革则有助于规避后四项风险，这项任务必须依靠科学的制度建设才能完成。财政风险的基本特点与性质根据观察和理论研究，我们认为，财政风险具有如下一些基本性质：第一，任何财政风险，只要发生，国民都要承担程度不等的福利损失。这意味着国民在消费政府提供的公共产品和公共劳务并获得正效用的同时，也要消费可能伴随而来的副产品——财政风险——所带来的负效用。作为一种规则，要求消费的公共产品与劳务越多，可能承担的因财政风险带来的负效用越多。20世纪60年代，美国经济学家阿罗与林得提出过“阿罗-林得定理”，该定理论证，公共工程项目，作为政府典型的财政活动之一，涉及的有关人数越多，个人承担的风险损失就越小，以至微不足道。但是，该“定理”引起了许多质疑：（1）即使把“定理”中的风险局限为财务风险，除非一国的人口是无限的，否则每个人承担的公共工程项目的财务风险也不会为零。因此，这种风险也不能忽略。[8]（2）某些政府财政活动带来的局部外在性，作为财政风险，实际上无法被全体国民分担。[9]（3）特别是当财政风险以某种“公害”形式出现，并且在全体国民不得不消费这种“公害”情况下，财政风险，就具有了与普通公共物品一样的性质——非竞争性消费，非排他性消费。换言之，财政风险最终成为国民福利的减项。第二，财政风险具有公共福利再分配效应。对政府官员来说，财政风险，即使发生也不会他们带来真正的福利损失，至多不过对他们形成进一步活动的外部约束。更严重的情况是，在某些条件下，政府不适当的财政活动导致的财政风险，不仅把本应大多数国民享有的公共福利转移给包括政府官员在内的少数利益集团，而且还把财政风险造成的福利损失转移给大多数国民承担。[10]第三，财政风险在经济生活属于客观存在，但并非不可克服。与私人在其各自的经济活动中常常面临的各种风险一样，政府与国民面临的财政风险本质上也是客观存在，这主要源于经济生活里大量不确定因素的作用。不过，财政风险属于可能性范畴，这类风险不是必然要发生的；相反，理论上讲，如果事先采取了有效措施所有风险都可以防范，或者予以规避。但是如果政府在财政活动过程中表现出较大的随意性且长期置风险于不顾，那么财政风险就会真地发生并给政府、国民和社会带来灾难。当然，政府在其财政活动中往往忽视财政风险带来的可能影响，这倒不是政府有意识这样做，而是财政风险的一个重要表现形式特点造成的，即财政风险的隐蔽性。隐蔽性造成大多数财政风险难以被及时觉察、被及时发现，往往只能依靠理论和经验进行事前分析，藉以选择有关风险防范手段。不过，如果理论分析表明发生财政风险的可能性极小，而过去的经验又无法借鉴，国民与政府官员就常会忽视财政风险问题。财政风险的另一个重要表现形式特点是它的长期性。所谓长期性包括两种含义：一是指各种财政风险从形成到发展，直至发生都有一个长期过程，因此对政府官员短期行为不会造成实质性约束；二是指财政风险给经济生活带来的负面影响也长期的，难以短期克服。间接性也是财政风险的一个重要表现形式特点，即有关财政风险不断加大的征兆并不直接表现在政府财政领域，而是通过各种方式反映在其他经济领域。财政风险在表现形式上还有一个混合性特点，即财政风险往往与其他各种经济风险交织在一起，不仅辨认难，而且防范、治理也难。内生性财政风险主要源于政府方面，如果政府在财政过程中推行了不恰当的财政活动就必然会给国民经济及社会秩序带来现实的或潜在危害。按照公共选择理论的观点，所有财政风险的产生至少与三个方面原因中的一种或多种有关：（1）与发挥各自职能的特定财政工具的基本性质有关；（2）与政府官员驾御这些财政工具的能力，包括协调财政政策目标的能力以及优化财政政策与其他宏观经济政策关系的能力有关；（3）可能最重要是，与国家预算程序、预算体制、预算管理原则等制度因素有关。该理论认为，现代社会面临的挑战不是来自于市场制度方面，而是来自于政治制度方面。就内生性财政风险的诱发原因看，人们会很自然地归纳出财政风险的本质，即财政风险本质上是社会、政治、经济诸矛盾在政府财政上的集中反映。财政风险的定性分析最简单的对经济活动风险进行