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中国社区建设现状与发展趋势杭州师范大学郑蓉•一、关于社区的概念•社区的概论•国外社区发展的经验•二、中国社区建设的现状•社区建设的兴起背景•社区建设发展历程•取得的成绩•存在的问题•三、中国社区建设的发展方向一、城市社区建设的理论研究•国外有关“社区”的理论研究大致可以分为三个阶段:(l)“组织”论时代其标志为滕尼斯1887年发表的《社区和社会》一书。“社区”概念是滕尼斯首先提出的。他所处的时代正是欧洲工业化、城市化和现代化大发展的时代，存在着社会转型和由此造成的两种社会组织的分野。一种组织是传统的，以农村为代表，其人际关系具有熟悉、同情、信任、相互依赖等特性;另一种组织是现代的，以城市为代表，其人际关系具有陌生、反感、不信任、相互独立等属性。他把前一种传统组织称之为“社区”，后一种现代组织称之为“社会”。并且他看到，在社会转型中，前者正在为后者所取代;在西方经典社会学理论中，人们往往把“社区”与“社会”对立起来看，社会是以目的、利益为基础，社会成员之间合作的纽带主要是契约、交易和计算关系，其制约因素通常是依据正式法律:而社区则是以认同的意愿、价值观念为基础，社区成员之间合作的纽带主要是血缘、邻里和朋友关系，其行为控制通常是依据习惯、传统或乡规民约、良风民俗。●(2)“区域”论时代以麦基文1917年发表的《社区：一种社会学的研究》为标志，麦基文把社区看作是人类在其中共同生活的区域，它可大可小，在这里，社区不再是绝对的，它与社会的界限不再是刚性的。“区域”论的社区界定是现代化发展历程上的一个重大转折，它具有以下两方面的意义:第一，“区域社区”论为在城市、地区、国家和甚至全球层面引入社区规划和社区发展奠定了理论基础，勾勒出从社会现代化到社会全球化发展的基本框架，昭示出现代化是全人类发展的必由之路。第二，与其让“社会”的理性法则改造“社区”，不如让“社区”的人文法则改造“社会”，“区域社区”论意味着可以用社区原则、社区精神建设大社会。它提醒我们，在迈向社区社会化、社会现代化的同时，不要忘记社会社区化、社会人文化的发展。(3)“综合”论时代以1958年桑德斯的《社区论》的发表为标志，对社区的研究进入了“综合”论时代，既把社区既看作是“一个互动的体系”，又看作是“一个行动的场所”。“综合社区”论把冲突论和行动论引了进来，打破了“组织社区”和“区域社区”的均质、平衡状态，全面地反映了社区的属性，科学地揭示了社区发展，同时为社区发展提供了过程、运动、方案和方法模式，极大地丰富了现代化的理论和实践。1、有人认为“一个街道办事处所辖的范围大致就是社区的地域空间，为了淡化其行政区划的色彩而突出社区特征，许多学者称之为街区”；2、有人认为就是以街道和居委会为单元的基层社区；3、还有人指出，在很大程度上社区已成为街道办事处以及居委会这些基层管理机构的代名词；4、还有人指出“在官方的正式文件中，城市社区指涉的是街道办事处所辖的范围”；5、而国家民政部基层政权和社区建设司司长张明亮曾撰文指出“要按照便于服务管理、便于开发社区资源、便于社区自治的原则和地域性认同感等社区构成要素，对原有的街道、居委会规模作适当的调整，以调整后的居委会辖区作为城市社区的主导形式，形成社区地域”。我们所说的“社区”在我国城市中到底是指什么？●可见目前对城市社区在我国的具体所指还没有统一的意见，大多数人认为城市社区就是指街道办事处所辖区域，只有少数人认为城市社区应该指居委会所辖区域。●社区概念在我国的提出是有明确的背景和用意的，那就是我国的经济体制由计划转向市场，计划经济破产，政府不再拥有支配所有社会资源的能力了，但政府承担的职能仍然是全能式的，在此状况下，政府不堪重负，社区概念的提出与社区建设的倡导就是政府想将自己担负的过多的职能还给社会，以减轻自己的负担，实现“小政府，大社会”的改革目标。●将城市社区定位于居委会所辖区域而非定位于“街区”。●社区建设是一个广义的概念，它应该包括:社区经济建设、社区环境建设、社区文化建设、社区教育建设、社区服务建设、社区安全建设、社区支持网络的建设等，在国外通常表示为“社区发展”或“社区服务”。国外城市社区发展的实践从60年代开始，联合国致力于推进社区发展工作。先在乡村、小城镇试验，后来把重点转向城市社区问题，城市社区发展被视为城市发展的基本需要，受到社会学家、经济学家、人类学家、教育学家、生态专家、政府有关部门领导的高度重视，不少国家、地区甚至把它放在重要的战略位置上。欧美社会的社区工作随着社会阶层的不同有很大的差异。在主流的欧洲裔人群中，社区活动主要集中在公共政策建议、维护权益、情感交流、文化娱乐、预防犯罪、青少年教育和保护等方面，各种传统民间节日和教会活动也一直是社区活动的重点;而非欧裔的不同文化背景的人群以自己的方式建设社区，有些社区出现了强化本民族传统的倾向，有些民族的社区重建也与母国的社会政治经济活动相联系。例如，随着中国国势的上升，华人社区的各种传统文化娱乐项目也开始不断扩大规模，提高水平，显示出文化自信心的增强。在社区建设的实践上，美国走在世界各国的前列。美国的社区发展经历过两次高潮:第一次是20世纪60年代肯尼迪—约翰逊政府的“向贫穷开战”和建设“伟大社会”计划;第二次是20世纪90年代克林顿政府的“授权区和事业社区”（EmpowermentZoneandEnterpriseCommunity）项目。比较而言，第二次比第一次更加成功。美国的社区发展模式是属于自下而上的社区自治模式，即由社区主导、居民主动参与、自下而上实施的社区发展模式。正因为如此，不少学者将自下而上的社区变迁过程称为“社区发展”，而将自上而下的社区变迁模式称为“社区建设”。西方社区发展的基本理念非常清楚，就是：通过还权于民实现社区居民自治，激活并充分利用社区资源解决社区问题、促进社区进步，并重建社会生活共同体。特点：社会重心下移重视社区资源的开发，利用民间力量解决公共问题。（这是西方社区发展运动最初动力，也是其核心理念）努力推进社区居民的参与和自治如果说从社区到社会是20世纪大部分时间人类社会发展的趋势，那么，从20世纪80年代以来，伴随着人类对现代理性的反思和批判，人类社会出现了从社会向社区回归的发展趋势，这种再次选择出现了一些新的特点：在行政管理和政治运作方面，发达国家普遍出现了非制度化、分权化和向社区授权的发展趋势，这与以前资源、决策和人才的自下而上垂直流动形成了鲜明的对比。发达国家政府在20一30年以前就开始有意识地倡导资源、福利和决策的自上而下流动，平衡阶级收入和均衡地方发展，使地方社区共享社会现代化的进步成果。在人类社会服务方面，发达国家普遍出现了从机构照顾到社区照顾的发展趋势。公民权利运动和人权观念的兴起，进一步摧毁了机构照顾的合法性基础，加速了从机构照顾向社区照顾的转型。这实际上是向以亲情、邻里情和伙伴情为核心的传统人际关系的复归，是向人性的复归。自20世纪80年代中期,民政部倡导开展社区服务，在社区建设过程中,我们对社区、社区建设的认识不断升华:最初认为社区建设是社会稳定的需要,后来认为社区建设不仅是社会稳定的需要,更是和谐社会建设的需要。稳定团结是推动社会进步的一个重要原动力,而创建稳定团结的社会,需要多方努力满足人民的物质文化需要,这是我国城市社区建设从社区服务开始的根本原因。其直接原因是私人产品、公共产品极其匮乏,市场发育不足,人们生活中存在诸多不便。20世纪90年代中后期,社区成为社会问题的表现场域、解决场域,这使得人们逐步认识到社区建设不仅仅是要解决居民生活中的困难,创建稳定的社会环境,更重要的是社区体制改革牵扯到整个社会,关联着社会功能性结构转变,涉及到国家、社会、社区之间的分工与合作。因此,20世纪90年代末期及至本世纪初期,人们逐步认识到社会建设必须以社区建设为基础,和谐社区建设是和谐社会建设的出发点和落脚点。这样,人们对社区以及社区建设的认识更为深刻。二、国内社区建设的实践•20世纪20、30年代出现的乡村建设运动，其发起倡导者以梁漱溟和晏阳初最为有名。•80年代初，民政部门提出“社会福利社会办”的口号，开始与“社会福利单位办”的模式分道扬镰。•到90年代初期，在民政部的大力推动下，政府主管部门正式提出了社区建设的思路，以全面提高居民生活质量为特征的建设开始在我国兴起。社区建设兴起的背景大转变：从单位制、街居制到社区制表明社会管理重心的转移，意味着社会管理的基础单元的转换，社会资源和社会配置机制的转换，为了更好地适应经济体制的转变。中国社区建设的独特难题社会矛盾叠加、社区治理难度极大。西方发达国家的社区发展从萌芽到现在已经有300年的时间。（社区救助、社区发展、社区整合）参与冷漠症、居委会困境、共同体困境冷漠前现代冷漠熟人社会原则，对圈外人冷漠现代冷漠使人失去个性的制度性冷漠后现代冷漠只愿意享受不承担任何责任中国社区建设的独特命题围绕一个根本命题，通过多重创新，开展应对四大时代挑战的实践。一个根本命题：在市场经济陌生人世界构建社会共同体多重创新：理念、思路、制度、实践四大挑战：理顺三大部门关系、社会重心下移的情况下改善民生、社会分化加剧的形式下落实社会公平正义、在价值观开放多元的时代促进意义共同体形成我国大陆社区建设的历程1、实验准备阶段（1991—1995）1991年7月民政部向全国发出了《关于听取对“社区建设”思路的意见通知》。1992年，社区建设开始在一些地区进行实践。1992年9月下旬，民政部基层政权建设司和中国基层政权建设研讨会在杭州召开“全国城市社区建设理论研讨会”，会上研究了社区建设管理体制和社区的定位问题。对社区的定位，当时有两种比较有代表性的意见，一是社区定位在街道办事处之下，居委会之上；二是社区等同于街道。1993年，在国务院机构改革中，民政部设立了“城市社区建设工作岗”，表明政府也认定社区建设是自己的工作职责。1993年3月—1994年3月，镇江市开展了全面和正规的社区建设实验。我国大陆社区建设的历程2、开始起步阶段（1996年1月—1998年5月）1996年是我国社区建设取得累累硕果的一年。这一年，上海市委、市政府先后出台了三个文件：《关于加强两级政府两级管理意见》、《关于加强两级政府三级管理意见》、《关于加强街道、居委会和社区管理意见》。此后，石家庄市、杭州市、青岛市都出台了相关政策，并制定了比较规范的社区建设实施计划，社区建设开始在一些城市中逐步推广开来。我国大陆社区建设的历程3、全面推进阶段（1998年—2001年）政府有了专司此项工作的职能部门，并配备了人员，设置了专门的工作机构。工作思路已经形成，工作机制全面启动。扩大了影响，提高了知名度。社区建设这项工作正在不断引起中央高层领导的关注和重视。社区建设这项事业已在一些省、自治区、直辖市开花结果。2000年11月19日，中共中央办公厅和国务院办公厅联合下发了《中共中央办公厅国务院办公厅关于转发〈民政部关于在全国推进城市社区建设的意见〉的通知》，对社区建设的内容、重大意义、指导思想、基本原则、主要目标、基本内容、实施方法等作了明确的规定和全面阐述，为社区建设的进一步发展指明了方向。我国大陆社区建设的历程4、不断深化和完善阶段（2002年—至今）突出标志是2006年10月党的十六届六中全会讨论通过的《关于建立社会主义和谐社会若干重要问题的决定》，完整科学地阐述了关于社区建设的方针政策。“23号文件”下发以后，社区建设随着两轮社区体制改革的进程而推进：第一轮社区体制改革主要围绕确立以社区为基础的城市社会管理框架，出现的较为明显变化就是将组织机构分散的、规模很小的居民委员会改造成居民人数较多的资源比较充分的城市社区；第二轮社区体制改革主要围绕提供社区服务和实现社区自治两大目标取向，出现的较明显变化是政府管理重心不断下移到社区，同时社区居民对社区的需求越来越多、要求越来越高。对国家来说，建设服务型政府和和谐社会的目标贯穿于社区建设活动过程中。社区建设的工作重点第一阶段(1986-1995年)是社区服务第二阶段(1996-1999年)是社