重大突发事件的法律规制

-1-重大突发事件的法律规制内容提要：近年来，地震、雪灾、洪灾、非典、甲流感等重大突发事件频发，特别是2008年以来，汶川大地震、玉树大地震、舟曲泥石流等自然灾害，更是牵动亿万人民的心，举国上下，众志成城，抗震救灾，取得了抗击自然灾害方面的重大胜利。这一方面是党和政府的措施有力，另一方面也是以我国初步形成的突发事件应急法律体系作支撑。我国自上世纪九十年代以来逐步建立的突发事件应急法律体系，在应对自然灾害等突发事件中发挥了重要作用，但也存在一些问题，主要表现在：作为应急法律体系基本法的《突发事件应对法》在立法上还不完善，政府在紧急状态下有哪些权力，如何行使这些权力，防止权力的滥用？在行使这些权力中如何保护公民的最基本权利，公民的最基本的权利受到侵害时如何救济等；应急法律体系中的部门法和行政规章，内容原则、抽象，可操作性不强，条块分割，法律之间存在冲突；应急机制单一分散，缺乏沟通和协作，不能发挥整体优势，形成合力。本文拟就应急法律体系中存在的问题，从完善应急法律体系、完善应急管理制度、健全应急处置机制三个方面，对我国突发事件法律规制进行探讨，以求教于同仁。全文共7281字。关键词：突发事件法律规制完善建议根据我国《突发事件应对法》的规定，突发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。根据事件的紧急程度、危害大小、涉及范围、-2-人员及财产损失情况，分为一般、较大、重大、特别重大四个等级。《突发事件应对法》的出台，标志着我国在应急管理领域的立法取得了重大进展，它对我国突发事件的预防、监测、预警、处置、救援、恢复、重建等方面进行了规范，这对我国加强突发事件应对，保护国家和人民财产安全发挥了重要作用。汶川大地震、玉树大地震、舟曲泥石流等自然灾害的应对就是有力地证明。一、我国突发事件的法律体系和存在的问题突发事件的法律体系是指围绕突发事件应对和管理，按照一定的结构和层次而建立的有关法律法规的总和。自上个世纪九十年代以来，我国在应急管理领域的立法取得了重大进展。戒严法、国防法、防洪法、传染病防治法、消防法、防震减灾法、破坏性地震应急条例、台风灾害应急条例等一系法律、法规相继出台，初步形成了一套完整的应急管理法律体系，确立了一些应急管理制度。特别是2007年我国突发事件应对法的颁布实施，标志着我国以突发事件应对法为基本法，以各行业、各领域的单行应急法为补充的应急管理法律体系初步形成。从行政管理职能和管理领域的角度，我国现有的应急管理法律、法规主要包括重大突发性自然灾害、工业事故及灾难性事故等方面的立法。这些法律制度对保护人民生命财产安全发挥了重要作用。1但是，突发事件应对工作实践证明，现有的突发事件应急法律体系也存在一些问题，如突发事件的应对责任不够明确，缺乏相应的程序性规范；统一、协调、灵敏、快捷的应1张剑辉：《我国突发事件应对立法的背景和模式》，企博网：=220039-3-对体制尚未形成；依法可以采取的应急处置措施不够充分、有力；应急处置与救援等制度、机制不够完善；公众的自救与互救能力不够强等。主要体现在以下几个方面：1、现行的《突发事件应对法》作为突发事件法律体系的基本法，在立法上还不完善。一是缺少对政府的特别授权，也就是说在紧急状态下政府对危机享有哪些权力？如行政机关的权限、职责，紧急行政行为的条件、标准等；二是对相应的应急程序未予以明确规范，如对紧急性行政行为的方式、步骤、时限，行政机关的程序义务，行政相对人的程序权利等；三是在紧急状态下对公民权利的适当限制和保护。在紧急状态下，公民的一些权利容易受到限制和侵害，哪些权利要受到限制，哪些权利必须加以保护，都应加以明确规定。在紧急状态下要保护的公民权利，是作为人所必须具有的最低标准的那些权利，这些权利即使在紧急状态下也不会受到影响或与紧急措施相冲突。在紧急状态下，公民的生命权是第一位的，在保护公民生命权的前提下，国家应当尽量保护公民的私有财产权。此时国家不仅要尽量保护遭受灾难的公民的财产，而且要保护其他公民在此时不被非法征收、征用财产的行政行为所侵害。另外，国家还要保护公民的受救济权和知情权。所有需要帮助的公民都能得到救济，所有的公民都有权知道事情的起因、发展、政府采取的措施、公民应当怎样防范、要注意什么、不应当做什么；政府有义务向全社会通报情况，向公民讲解和宣传有关知识，让人们了解事情真相，接受来自公民的监督。至于在紧急状态下与紧急措施相冲突的一些公民权利则要受到适当限制，如人身自由权、刑事诉讼中的一些诉讼权、住宅不受侵犯权、游行示威权、居住和迁徙自由权等，这些权利在紧急状态下如不加-4-以限制或中止，则极有可能影响有关机关紧急权力的行使2。2、我国突发事件应对法律体系，采取的是分散性的立法体系，以部门法和行政规章居多。这种立法体系的好处是，对于特定的突发事件都有相应的法律规制和具体的行政机关应急处理。如应对洪水灾害，适用防洪方面的法律；应对台风灾害，适用防治台风方面的法律；应对传染病，适用防治传染病方面的法律；应对火灾事故，适用消防方面的法律。其缺点就是，各部门都针对自己所负责的事项立法，缺乏沟通和协作，致使法律之间时有冲突发生，削弱了处理突发事件的合力与合作。3、许多立法在内容上较为原则、抽象，又缺乏具体的实施细则、办法相配合，致使可操作性不强。绝大部分立法重视紧急权力的配置，缺乏行使紧急权力的程序控制，包括对紧急权力的限制和对这些权力造成的危害结果的救济；重视纵向关系上机构之间的领导和被领导的关系，忽视横向层面上的机构之间的协调与配合；重视应急措施上的实体性规定，忽视对其进行程序上的约束；重视行政机关和上级机关在处理突发事件中的领导和能力，忽视了下级机关和社会组织在处理突发事件中的配合与作用。34、应急机制不健全，缺乏统一的应急指挥机构。现有的应急机制单一分散，比如，涉及到防洪的，由防汛抗旱救灾指挥部来统一指挥；涉及到地震灾害的，由抗震减灾指挥部统一管理等。这些指挥部或实施机构的权力来源于各个单行法律和法规的授权。这种分散型应急机制虽然具有发挥专业优势的优点，但也存在重大缺陷，不能有效整合不同层级2刘莹莹：《突发公共事件中的行政权力规制》，龙源期刊网：谷传军：《论我国突发事件应急法律体系的完善》，浏览网：关系和不同功能的管理部门之间的资源，无法形成合力和发挥整体优势。应对突发事件，县级以上人民政府应成立突发事件应急指挥部，将其他分散的应急机构合并其中，或纳入其中统一管理。这些现象的客观存在，反映出我国现行应急管理立法以及其他相关法律文件还不能完全适应实践需要，还需要进一步完善。二、对完善突发事件法律规制的建议应对突发事件，既要有法律上的依据，做到有法可依，有章可循，又要有制度上的保证和机制上的完善，做到指挥有方，保障有力，行动迅速，反应灵敏，整体联动，形成合力。㈠完善应急法律体系⑴完善突发事件应对法。对突发事件应对法的完善，应从以下几个方面来进行。一是明确在紧急状态下政府的权力范围和边界。在紧急状态下，政府处理各种突发事件，应对危机应具有哪些权力，应在法律中加以明确规定。如制定和发布具有限制人身自由的强制措施和处罚的条例、决定、命令的权力；作出对疫区实施封锁、对被污染水源实施封闭决定的权力；命令停止集市、集会、停工、停业、停课，征用房屋和交通工具，以及强制疏散、强制隔离、强制检疫、强制治疗的权力等4。但是政府在行使紧急权力时，不得超越宪法和其他法律的授权，限制公民的最基本权利和自由，以及滥用紧急权力侵害公民的人身权、财产权等。二是明确政府的职责。通过法律明确政府在应对突发事件时的职责范围，4刘莹莹：《突发公共事件中的行政权力规制》，龙源期刊网：防止失职、渎职和不作为。如迅速制定应急预案；组织突发事件信息的收集、分析、报告和发布；对突发事件现场予以控制，紧急救助遇难、遇险、致病、致伤、致残人员，采取防止危害扩大等各种措施；组织应急设施、设备、救治药品、医疗器械及其他物资和技术的储备和调度等等。对于政府部门及其工作人员疏忽履行法定职责的不作为，法律也应设置严格的责任追究机制。5三是规范政府行使紧急权力的程序。政府行使紧急权力的条件、方式、步骤、时限、义务等都应加以明确规范。四是对公民权利的适当限制和保护。按照我国加入的《公民权利和政治权利国际公约》第四条的规定，以下公民的权利是不可克减的：（1）人的生命权。不能因为紧急状态就可以非法剥夺人的生命。（2）不得施加酷刑。（3）不得使用奴隶。但是在紧急状态下，政府可以强制公民提供服务和劳动。（4）不能仅仅因无力履行约定而被监禁。（5）不得把追究溯及既往的行为定为犯罪，也不得在刑事处罚中对以往的犯罪适用从重原则。（6）人格权受尊重。（7）思想、良心和宗教自由不可侵犯。上述这些权利之所以是不可克减的，是因为它们对于一个人的生存是根本性的。缺少了这些权利，人或者不能生存或仅仅是国家的奴隶而非一个真正法律意义上的人。所以，在紧急状态下，法律必须对这些权利予以保留6，不得因政府紧急权力的行使而受到侵害；为确保政府紧急权力的行使，对公民的一些其他权利在必要时加以适当限制，如不得随意出入疫区、管制区域，接受强制检查、防疫，一些民事、刑事诉权暂时中止，不允许集市、集会、5刘莹莹：《突发公共事件中的行政权力规制》，龙源期刊网：李玉珍：《我国紧急状态立法与公民基本权利保护》，西北政法大学行政法学院《知行学刊》网：=1670-7-游行等，这些都应在法律中加以明确规定。⑵完善其他部门法和行政规章。一是对现行的有关突发事件应对法律进行修订完善，其修订完善的主要内容是，以修订完善的突发事件应对法为上位基本法，对原法律中规定的职责不明、程序不清、条块分割、法律之间相互冲突、法律责任不明确的地方进行完善，使之具体化、程序化、规范化，具有可操作性。二是制订新的法律法规，填补突发事件应对法律空白。如恐怖性突发事件、群体性突发事件在立法上还是空白。另外就是要按照突发事件的分类，分门别类立法，包括自然灾害事件立法、事故灾难事件立法、公共卫生事件立法、社会安全事件立法等几个部分。对自然灾害和事故灾难，就不同的灾种单独立法。再就是配套突发事件善后处理方面的立法，如对受灾者、殉职者、罹难者等人员进行法律救助、帮助、抚恤和保险，以及灾后恢复重建等方面，制订《灾害救助法》、《灾后重建扶助法》、《突发公共事件保险法》、《罹难者与殉职者抚恤办法》等法律法规7，使突发事件善后处理有法可依。㈡完善应急管理制度完备的应急法律体系是政府和行政机关据以履行职责、处理突发事件的法律根据，而健全的应急管理制度则是应对突发事件的可靠保障。我国的突发事件应对法中，就应急管理制度方面，已经设立了突发事件的预防和应急准备制度，突发事件的监测和预警制度，应急管理的社会支持制度，突发事件的应急处置制度等，这些制度在法律中虽已明确规定，但还是比较原则性规定，有必要对其加以完善。笔者认为在以下几个方面还要加强和完善：7谷传军：《论我国突发事件应急法律体系的完善》，浏览网：⑴突发事件的调查登记制度。突