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转型期社会稳定风险分析与评估提纲•一、“一案三制”的应急体系•二、风险灾害危机“连续统”•三、全灾种全过程应对体系•四、转型期社会风险分析•五、群体性事件与新时期群众工作前言•2003年国务院成立应急办•2004年党中央要求提高5种执政能力（含应急能力）•2005年国务院提出的应急管理“一案三制”•2005年国务院《总体应急预案》中关于公共突发事件的类型四分•——自然灾害[回良玉]•——事故灾难[张德江]•——公共卫生事件[李克强]•——社会安全事件[周永康]•经济安全事件？[王岐山]•2007年国家《突发事件应对法》应急管理体制（横向组织与责权）•统一领导，综合协调，分类管理，分级负责，条块结合，属地为主•统一领导，综合协调：如何实施？党的作用（网监）？•分类管理：自然灾害（防减救）；事故灾难（监管）；公共卫生事件（隔离、监管）；社会安全事件（？）[跨界怎么办？]•分级负责：1级（国务院）；2级（省政府）；3级（市政府）；4级（县政府）[跨域怎么办？]•组织形式：综合性、专项性、各地区、各部门应急组织机构各自的法律地位、相互间的权力分配关系及其组织形式；横向机构与纵向机构、政府部门与社会组织间的复杂关系；领导指挥机构、专项应急指挥机构、日常办事机构、工作机构、地方机构与专家组织间的关系；非常态管理与常态管理的关系应急管理机制（纵向过程与动力）•过程：预防与准备[整备]；预警与监测；处置与救援；善后与恢复•内容：统一领导与总体协调；中枢应急决策与信息传递；分类管理与分级响应；平战结合的应急保障；全面防灾减灾•动力：这是难点应急管理法制（规则与边界）•——《突发事件应对法》与“紧急状态法”•——国家应急职权与公民应急权利义务的关系•——《突发事件应对法》颁布后重点转向应急法律实践应急预案•应急预案体系：•总体应急预案+专项应急预案+部门应急预案•——突发公共事件的首要特征：1、公共性，2、突发性•——突发公共事件应对的核心：协作•——应急协作的本质：协作的时间约束强•——应急预案启动的条件：预警，又取决于危险源明确•——应急行动如何规定？1、增强应急指挥者的能动性，•2、增强应急行动者配置资源的能力•结论：1、以专项预案统辖部门预案•2、危险源识别+合作编制+资源基础提纲•一、“一案三制”的应急体系•二、风险灾害危机“连续统”•三、全灾种全过程应对体系•四、转型期社会风险分析•五、群体性事件与新时期群众工作我们的整合分析框架•本质相同：不确定性、损失等•学科归属：•——风险：经济学话语，目的是揭示问题、为了反思，抽象的，强调的是预测，实践性弱，较为悲观•——危机：管理学话语，目的是解决问题、为了控制，具象的，强调的是决策，实践性强，较为乐观•因果联系：风险在前，是原因；危机在后，是结果•不同的程度：•问题→风险→危机•不同的层次：•个人（家庭）→组织（企业）→社会•程度与层次的综合：•社会层次上的不同程度：•社会（公共）问题→社会风险→公共危机•“问题”、“风险”、“危机”之间既有区别，也有联系，它们之间存在着一种内在的递进关系。偏离了正常状态并为当事者带来损失或伤害的情境即为“问题”；问题积累到了一定的程度就形成了某种“风险”，即潜在的危及当事者生存的可能；而一旦这种可能性变成为现实，即出现了“危机”。因此，“问题”、“风险”和“危机”之间是一个“连续统”。•“问题”、“风险”、“危机”都有个人层面和社会层面之分，发生在社会层面的问题即为“社会问题”或曰“公共问题”，发生在社会层面的风险即为“社会风险”，而发生在社会层面的危机即为“公共危机”。•“社会（公共）问题”、“社会风险”、“公共危机”之间也就存在着一种递进的因果关系：“社会（公共）问题”的叠加形成“社会风险”，“社会风险”的发展必然会演变成“公共危机”。换言之，“社会（公共）问题”是前期形态，“社会风险”是中期征兆，“公共危机”则是后期表现，“社会（公共）问题”、“社会风险”和“公共危机”之间也是一个“连续统”。•社会问题是因，社会风险是果•社会风险是因，公共危机是果•社会问题是现状，社会风险是社会问题发展下去造成危害的可能性（概率）•社会风险是公共危机的潜在状态，公共危机是社会风险发展的必然表现•了解了公共危机的因——社会风险，当公共危机出现时，就不至于感到是“突发”、要“应急”•[邓：社会风险的标志是改革带来的社会问题太多]•如果说提出“社会（公共）问题”、“社会风险”、“公共危机”等概念是为了侧重于对研究对象的关注的话，那么“社会保障”、“社会预警”、“应急管理”则是着重于探讨如何应对与管理它们的手段。甚至可以这么认为，“社会保障”是应对与管理“社会（公共）问题”的主要手段，“社会预警”是应对与管理“社会风险”的主要手段，“应急管理”是应对与管理“公共危机”的主要手段。因此，从“社会（公共）问题”到“社会保障”，从“社会风险”到“社会预警”，从“公共危机”到“应急管理”，也都是一种必然的逻辑演绎。•应对与管理“社会（公共）问题”的主要方法和手段则比较复杂，它针对自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全四类突发公共事件孕育演化的过程而有不同的表现。在自然灾害和公共卫生突发事件“因果链”的最前端，人们应当高度重视社会“脆弱性分析”，加强设施保障和物资保障，防患于未然；在事故灾难“因果链”的最前端，人们应当高度重视“隐患排查”，加强技术保障和制度保障，力求将事故消灭于萌芽状态；在社会安全领域突发事件“因果链”的最前端，人们应当高度重视“社情民意”调查和群众信访接处，加强社会保障，促进社会和谐。我们的整合分析框架•危机或风险研究首先需要整合危机管理和风险社会这两大理论。据此，我们提出了一个可能的整合分析框架，即由社会风险到公共危机。前者基于风险理论，后者基于危机研究，前者是因，后者是果，二者之间具有实践性因果关系，是一个动态的“连续统”（continuity）。在这个分析框架中，危机现象的过程性得以体现，公共危机是一个从社会风险到公共危机的动态过程，同时也不排除公共危机在某一时刻表现为具体的事件，因为在这一动态的过程中，由社会风险向公共危机的过渡点就是事件触发点。•总之，社会风险与公共危机之间存在着隐性的因果关系，突发事件将这种隐性的因果关系显性化！我们的整合分析框架•在所有突发事件中，群体性事件的社会风险积累最深，因此其造成危机的严重程度也最高。目前，群体性事件已被纳入政府综合化的应急管理体系之中，通过应急预案“横向到边”、“纵向到底”、“下基层”、“进社区”来强化基层政府的应急管理。这是当前所必须采取、也是不得不采取的措施，但并不是最有效的措施。应急管理只能控制事态，却不能解决问题。风险、突发事件（灾害）与危机间的关系•几乎所有的突发事件都可以在揭示上述因果关系的分析框架中得到解释。例如，地震、极端天气等自然灾害通常被认为是突发的，似乎与风险无关；但事实上，越来越多的证据表明，它们与人类的活动密不可分，其社会属性越来越明显，导致自然灾害的人为风险逐步占据了主导地位。至于几乎全由人为因素引起的事故灾难和群体性事件，则明显源于社会目标单一、社会结构失衡、社会关系失调、社会冲突增生的社会风险及其不断的积累。当然，某些特定的突发事件之所以在现在看来是“突发的”，其原因可能是受制于人类现有的认识水平。•风险与危机之间的因果关系常常是隐性的，只有专门的研究者才知道（受人类认识能力限制，有些隐性因果关系甚至无人知晓），而百姓不知道，领导不愿其被揭示出来。•例如：舟曲泥石流；辽宁海城地震；•地震前兆：畜牲乱动、领导辟谣、专家讲话。灾害（突发事件）≠危机•案例：•海地地震与智利地震•中国南方雪灾与汶川地震•关键：灾害的社会后果提纲•一、“一案三制”的应急体系•二、风险灾害危机“连续统”•三、全灾种全过程应对体系•四、转型期社会风险分析•五、群体性事件与新时期群众工作应急管理的现状•领导重视，能力增强，绩效提升•原因：五种执政能力之一•应急预案建设•突发事件应对法•行政（官员）问责制应急管理的功能•只能控制事态，不能解决问题•结论：•进一步提升应急管理的能力和水平加强危机管理•正像灾害不等于危机，灾害（应急）管理也不等于危机管理•案例：上海“11.15”（2011）火灾处理[应急管理]•香港1995年火灾处理[危机管理]•太湖“蓝藻事件”（2007）处理[危机管理]•危机管理的功能：解决问题、化解矛盾、堵塞漏洞、确保不致再度发生突破风险管理•这是从源头上抓起的根本治理之道•试点：遂宁、深圳、上海，2008年奥运会•广州未试点•“十二五”要求普遍实行社会稳定风险评估•——重大政策决策•——重大建设项目社会稳定风险评估要解决的问题•范围：最直接、最关心、最现实（？）•地位：“略占地位”还是“战略地位”？•主体：自己评自己还是另请第三方？•方法：企业的？外国的？自创？•问责：评估与决策的权责划分是前提全灾种全过程应对的路径/步骤选择•1、以应急管理为切入口，进一步完善应急管理体系，并向危机管理、风险管理延伸；•——针对自然灾害、公共卫生事件/近期•2、从应急管理推进到危机治理，推动政策的调整与制度的变革，并向风险管理延伸；•——针对事故灾难/中期•3、从公共危机治理推进到社会风险治理，优化社会结构，从根本上降低不确定性。•——针对社会安全事件/远期客观存在还是主观建构？•无论是社会风险研究，还是公共危机研究，都存在着客体性和主体性两种视角。客体性视角将社会风险视作一种客观实在，试图回答的基本问题是社会风险“存在”还是“不存在”；主体性视角则强调社会风险是一种社会建构，试图回答的基本问题是人们会“认为”哪些社会事实是社会风险或者哪些社会风险构成重大威胁。其实，社会风险既是客体性的，又是主体性的，它们散落在从现实主义到建构主义的整个“光谱”上。社会风险在本质上具有客体性，一旦嵌入社会结构之中就有了主体性。几个基本结论•（1）群体性突发事件并非只是事件，更是一个过程，是一个从社会风险到公共危机逐步演化的动态过程。社会风险具有累积性、动态性与非线性，管理的重点是控制社会风险的扩大；•（2）群体性突发事件并非只是孤立的事件，而是互动的系统，是全球范围内各种现代性要素的相互作用。对发展中国家而言，这可能表现得更为复杂，既有现代性获得过程[即现代化过程]中的利益冲突，又有现代性本身所制造的各种风险与危机；•（3）群体性突发事件所牵涉的主体并非只是政府一家，还有更多的利益相关者（stakeholders）牵涉其中，全球范围内的企业、媒体、公众都是决定局势的基本力量；•（4）在认识和管理群体性突发事件时，主体性视角比客体性视角更为重要，换言之，群体性事件各方的主观感知，尤其是直接冲突双方的主观感知，比事件本身所表现出来的特征更为重要。•“重庆最牛钉子户事件”、“福安事件”所代表的“无组织—有直接利益诉求”的群体性事件，“池州事件”和“万州事件”所代表的“无组织—无直接利益诉求”的群体性事件，乍一看来，二者似乎很不相同，前者有一个孕育、演化的过程，后者则表现为偶发；但从公共危机整合管理的视角来看，它们都只是从社会风险到公共危机这一动态演进路径中的触发事件，其背后隐藏的社会风险是贫富、阶层、城乡、地区等结构性差距。这些社会风险既可以累积，也可以消减，一旦遇上触发事件，便演变为公共危机。长期从事农村研究的于建嵘也认为，近年来农村群体性突发事件上升，其背后的原因实际上是农民负担过重、贫富不均、城乡差距和农村基层政权的软化。因此，我们在剖析上述案例的基础上，尝试建立一个更为一般性的模型，来刻画无组织群体性突发事件的动态本质。由风险到危机的动态模型动态模型（续）•在这个一般性动态模型中，群体性突发事件只是社会风险动态演进到公共危机这一过程中的触发事件。触发有两种方式：一种表现为有直接利益诉求的群体性突发事件，在这种情况下，社会风险到公共危机的长期动态演进过程是清晰可见的；一种表现为无直接利益诉求的群体性突发事件，在这种情况下，社会风险到公共危机的动态演进过程是隐藏的，通常以变形的方式显现出来。正如孙立平等