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第二讲公共管理理论与实践的发展第一节公共管理学的理论渊源一、管理理论（一）古典学派理论古典学派关注的焦点是“效率”和“经济”，注意的重心是管理程序、组织结构和管理原理，以及规划、组织、人事、指挥和控制等管理功能。弗里德里克.泰勒开创了一个追求效率的时代。（二）行为学派理论生产效率主要取快于士气的高低。这样霍桑实验用“社会人”的概念取代了“经济人”的概念，同时将非正式组织的概念引入管理学，马斯洛的“需要层次论”，麦克格雷戈的“X理论”和“Y理论”，赫茨伯格的“双因素理论”等。（三）决策学派理论决策学派以赫伯特.西蒙（HerbertA.Simon）为开端。主张以“满意”目标来取代理性决策模式的“最佳”目标。决策学派的另一位代表人物查尔斯.林德布洛姆（CharlesE.Lindblom）的渐进决策理论。埃佐尼则提出了决策的综视模式。（四）系统学派理论系统学派以切斯特.巴纳德（ChesterI.Barnard）将组织视为一个社会系统而得名，组织是一个协作的系统，它包含三个要素：协作的意愿、共同目标和信息联系。组织通过向个人提供刺激，促使个人作出回报，从而使组织与其之间维持一种均衡，组织的管理在于维持这种均衡。20世纪60—70年代，系统学派又发展出两大理论，一是生态理论，二是权变理论。（五）新管理主义理论新管理主义是20世纪80年代以后在信息革命背景下产生的理论。1．企业再造理论企业再造是组织再生的策略，它需要全面检查和彻底分解原有的工作方式。并根据新要求进行重新组装，通过扁平化的、富有弹性的新型组织，进行新的业务流程式。2．虚拟企业虚拟企业彻底打破了传统企业所受到的时空限制，使现代企业管理方式从内部资源组合发展现充分利用外部资源，不仅降低了成本、提高了效率，而且能够高弹性地适应环境的迅速变化。3．学习型组织所谓学习型组织，是指通过培养弥漫于整个组织的学习气氛而建立起来的一种符合人性、有机的、扁平的组织。这种组织由多个创造型团队构成，由于组织成员具有共同的愿望，所以具有持续的学习精神，是一种可持续发展的组织。二、当代经济学理论（一）公共选择理论公共选择理论（PublicChoiceTheory）产生于20世纪40年代末，到60年代末形成一种学术思潮。美国著名经济学家詹姆斯·布坎南（James.M.Buchanan）是这一理论的代表人物。所谓公共选择，就是通过集体行动和政治过程来决定资源在公共领域的分配，是人们通过民主政治过程，将个人的私人选择转化为集体选择的一种过程或机制。公共选择理论的基本假设是，人是一个自利的、理性的、追求效用最大化的人。公共选择理论认为，人类社会两个市场组成，一个是经济市场，另一个是政治市场。在经济市场活动的主体是消费者（需求者）和厂商（供给者），在政治市场上活动的主体是选民、利益集团（需求者）和政治家、官员（供给者）。在经济市场上，人们通过货币选票来选择能给他们带来最大满足的私人物品；在政治市场上，人们通过民主选票来选择能给自己带来最大利益的政治家、政策法案和法律制度。（二）政府失败论“政府失败”（GovernmentFailure）是公共选择理论的一个核心论题。所谓“政府失败”，是指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，公共支出成本规模过大或效率降低，政府的活动达不到预期的目的这样一些情况。为什么政府干预会产生“负效应”？1．公共决策失误导致公共决策失误的原因是多方面的”（1）即使现实社会中存在着某种意义上的公共利益，但现在的公共决策机制却因其自身的内在缺陷而难以达到实现这种利益的目的。经常出现多数人对少数人利益要求的漠视。（2）决策信息的不完全性。（3）选民的“短见效应”。政治家为了谋求连任，就会主动迎合选民的短见。（4）选民的“理性而无知”。选民往往也会出于“搭便车”心理而寄希望别人去投票以使自己坐享其成，而将导致通过选票上台的政治家并不代表多数人的利益，其制定的政策充其量只能代表一部分人的利益。2．政府工作机构的低效率在布坎南看来，政府机构工作低效率的原因在于：（1）缺乏竞争性压力，生产出多于社会需要的公共物品。（2）没有降低成本的激励机制。由于政府官员不能把利润占为已有，加上公共物品的成本与收益难以测定，所以，与企业经理不同，政府官员的目标并不是利润最大化，而是规模最大化，以此增加自己的升迁机会和扩大自己的势力范围，这势必导致机构臃肿，人浮于事，效率低下。（3）缺乏监督信息。政府官员一般都是在信息不对称的环境中工作的，垄断性，监督者可能为被监督者操纵。3．政府的内部性与扩张政府的内部性（Internalities）是指公共机构尤其是政府部门及其官员追求自身利益或组织自身的目标而非公共利益或社会福利。政府部门的扩张包括政府部门组成人员的增加和政府部门支出水平的增长。布坎南指出，政府官员也是个人利益最大化者，他们总希望不断扩大机构规模，增加其层次，扩大其权力，以相应地提高其机构成级别和个人的待遇，同时也使他们去制定更多的规章制度，增加自己的俸禄和享受，结果导致社会资源浪费，经济效率低下，资源配置效率低下，社会福利减少。4．政府的寻租活动寻租是政府干预的副产品。寻租则是为对已有利的行政干预而进行的游说活动，是用较低的贿赂成本获得较高的收益或超额利润。寻租活动的特点利用各种合法或非法的手段（如游说、疏通、拉关系、走后门等），以获得拥有租金的特权。布坎南认为，由于政府的各项经济决策往往以某种公共利益需要为理由而为某些利益集团服务，特殊的利益集团为谋求政府保护，逃避市场竞争，实现高额垄断利润，往往进行各种“寻租活动”，而为了获得这种经济租金，政府官员也会想方设法地去利用种种特权寻求租金。寻租活动导致“政府失败”，因为它导致经济资源配置扭曲，或说它是资源无效配置的一个根源；把更大部分的国民收入装进私人腰包；它也导致不同政府部门间官员的争权夺利，影响政府的声誉和增加廉政成本，导致社会资源浪费。（三）代理理论和交易费用理论1．代理理论（AgentTheory）委托一代理关系是一种明显或隐含的契约，一个或多个行为主体指定、雇佣另一些行为主体为其提供服务，与此同时，前者授予后者一定的决策权利，并依据其提供服务的数量和质量支付相应的报酬。授权者就是委托人，被授权者则是代理人。委托人有权决定支付代理人报酬的规则或方案。委托一代理关系的核心，是委托方如何将代理人的行为限制在符合委托人利益的范围内。它所关注的主要有三个问题，一是代理人的选择和对代理人的激励；二是减少“代理成本”，或由代理所引起的资源耗费；三是签订最优合同，防止双方尤其是代理方寻机违约为自己谋利。2．交易费用理论（TransactionCostTheory）所谓交易费用，是指所有与制度或组织的建立、变迁和使用有关的费用。交易费用的概念，首先是由科斯（RonalHCoase）于1937年在《企业的性质》一文提出的。在科斯的理论中，经济资源的配置机制既可以是市场又可以是企业，在市场上，经济资源可以通过价格机制引导配置，在企业中，经济资源也可以通过组织活动进行计划配置。企业的起源就是由于组织协调比价格协调更为有效，即节约了交易费用。交易费用理论成功应用于公共管理的许多研究领域，例如，公共管理工作新模式在利用市场机制、承包公共服务、决定政府作用、非营利性组织活动等方面，显然从上述理论观点中汲取了营养。第二节公共管理学科的发展历程一、公共行政时期（1887—20世纪70年代末）（一）传统的公共行政（1887—1960）公共行政学研究主要出现四大特点：多采用制度或法理的研究方法，重点关注正式的政府组织机构；主张政治与行政分开；致力于探讨行政管理的一般性原理强调以效率为最高标准。有学者开始主张行政与政治应该分开。其中最著名的学者是威尔逊和古德诺等人。在管理组织体制运行方式方面，在这个时期产生了官僚制理论，同时先后流行科学管理思想和行为主义管理思想。（二）新公共行政时期（1960——1980）表现出一些新的特点。主要表现在：摒弃政治与行政二分论，更多关心社会公平和有关的价值问题，研究重点也由政府组织机构静态制度层面转为关注公共政策过程与公共行政过程等动态层面。1968年美国锡拉丘兹大学的密诺布鲁克（Minnowbrook）会议提出：公共行政学应将道德价值观念引入行政过程分析，应更有效地执行公共政策，行政活动要更多地关注社会公、代表性、回应性、责任性和参与等方面的价值问题，将追求效率与追求公平结合起来。2．韦伯的官僚制理论开始受到越来越多的批评3．公共行政受到多学科的影响二．公共管理时期（1980年至今）公共管理主要是力图解决三个问题：第一，重新调整政府与社会、政府与市场的关系，减少政府职能，以求政府只管那些应该由自己来管的事情，力争管得少一些，但要管得好一些；第二，尽可能实现社会自治，鼓励公共管理工作社会化，即利用市场部门和社会的力量来提供公共服务，以弥补政府自身财力的不足；第三，改革政府部门内部的管理体制，包括尽可能地在一些部门引进竞争机制，以提高政府部门的工作效率和为社会服务的质量，从而使政府从根本上走出财政危机、管理危机和信任危机的困境。“新公共管理”一般是指20世纪80年代以来在美国等国家出现的关于行政改革的理论和实践模式，主要是来自公共选择理论、新制度经济学和政治学理论的一些关于行政改革的理论设想，以及对近20年来经济与合作组织（以下简称经合组织）国家行政改革具体做法的理论概括。新公共管理的核心思想是：把私人部门的管理手段和市场激励结构引入公共部门和公共服务之中，其目标不只是在公共行政内部作技术上的专业化努力，也不只是对公共部门进行改革，而主要是让公共部门从转换机制入手，从根本上改变政府与社会的关系，最终以新的公共管理模式取代传统的官僚制模式。（一）英国新右派的政府改革力主“小而美的政府”（二）美国的新治理“企业型管理典范”。在新西兰和澳大利亚结构变革、分权化、商业化、公司化、私有化等。新公共管理的“解题”特色1．广泛采用私营部门成功的管理手段和竞争机制2．政府服务以顾客为导向3．重视工作过程与投入转向注重、结果与产出4．通过多种形式的授权改善公共部门的工作5．放松严格的行政规制，实施严明的绩效目控制6．文官与政务官之间密切互动，政策制定和行政管理相互渗透7．重视公共人力资源管理实行不以固定职位而以工作实绩为依据的绩效工资制。（三）新公共管理的理论困难与受到的批评1．新公共管理在理论上的主要困难是“公共性”与管理主义的两难选择2．新公共管理面临的主要批评是其沉溺于市场基本教义（四）新公共管理的借鉴意义（1）必须加大政府体制创新的力度，切实转变政府职能，尽快改变政府垄断公共物品的供给（或公共物品基本上由政府提供）的局面；（2）充分认识市场机制是改善政府绩效的一个有效手段，引入竞争机制，用市场的力量改造政府，提高政府的工作效率；（3）必须增强政府公务员的管理和服务意识，重塑政府与社会的关系；（4）注意研究借鉴当代工商管理（企业管理）领域发展起来的管理经验、原则、方法和技术，实现由传统行政管理模式向当代新公共管理模式的转变。思考题：如何辩证看待公共行政的管理注意将顾客对企业的重要性比你为人民——政府间的关系？公共部门市场化在提供希望的同时，也存在许多错误，如公益的丧失、规避巧用、寻租、特权与贪污等。公共行政在本质上是以民主宪政为基础的，是通过政府整合社会资源，落实民主治理的基本理念，展现公共利益的过程。将公共管理与私人管理相混同，恰恰丧失公共行政在民主治理中的正当角色，丧失了其应有的真正意义。顾客导向的公共服务本身乃是一个值得怀疑的不当隐喻。公民在民主治理中的角色是比较复杂的。民众是政府的“所有者”（Owner），而非顾客，其中，政府在有限资源下，不可能满足每一位顾客的要求；与顾客需求连接的困难，很难与每一位顾客的需求对接。第三，政府不仅是服务的提拱者，也是管理者，在许多情况下，政府必须抑制公民的某些需求，才足以保证公共利益的存在。