搜索
第二章公共管理主体公共管理主体是一切从事和参与社会治理活动的组织和个人的总和。由于公共管理打破了政府垄断社会治理的局面，呈现出多元化的社会治理力量合作治理的状况，因而，公共管理主体是多元化和多样化的，是包括政府、非政府组织以及其他社会自治力量在内的一个复杂的合作治理系统。在20世纪，政府在组织形式上是以官僚制组织体系的形式出现的。非政府组织是一支新近成长起来的力量，它在社会治理中的角色扮演才刚刚开始，所以，它应有的基本特征都尚未完全显现出来。其他社会自治力量在历史追溯中可能会有很古老的历史，人们往往会联系到历史上曾经出现过的各种各样的自治形式。但是，^作为公共管理主体的社会自治力量是与以往一切形式的从事自治的人及其组织都不同的。公共管理主体也包括在公共组织中从事公共管理活动的个人，作为公共管理者，他们具有与以往的官僚不同的特征。重点问题·马克斯·韦伯的官僚制理论·官僚制组织在20世纪的发展及其表现·任务型组织及其管理·非政府组织的社会作用·公共管理者的基本素质要求第一节官僚制组织一、官僚制组织理论“官僚制”(bureaucracy)一词源于l8世纪中期的法文，亦译为“科层制”。“bureau”，最初是指法国政府官员使用的布面办公桌，这个词后来与表示政府统治的后缀“cracy”连接起来就成了具有统治意涵的概念，指所有的政府官员。最早使用这一术语的是法国经济学家V．德古尔内(JeanClaudeMarieVincentdeGournay)。官僚制作为一个学术探索的主题是与马克斯·韦伯的贡献联系在一起的，他在《世界经济通史》、《儒教与道教》、《经济与社会》等一系列著作中对官僚制的发生与发展进行了研究，从而使“官僚制”一词成为用来专门指称一种组织类型的概念，是指一种建立在合理一合法型权威基础上的、体现了工具理性的等级控制组织系统，它拥有一整套严密的程序化命令一服从关系和职务等级系列，每一职位上的工作人员都按照组织规则而不是按照个人偏好办事，因而能够使组织的管理技术效能最大化，实现高效率。马克斯·韦伯将政府管理控制形式的演变和社会经济的发展联系起来，认为不同发展时期的社会组织具有不同的性质和特征，但权威和控制是各类社会组织都不可或缺的要素。韦伯认为，任何组织都是以某种形式的权威作为基础的，权威可以消除混乱，带来秩序。韦伯认为，有三种典型的权威及其统治类型，即魅力型的、传统型的和合理一合法型的。传统型权威是一种最古老的权威形式，来自习俗、惯例、经验、祖训等等。在由传统权威支配的社会中，统治者依照传统形成的组织规则来治理臣民，人们对长官的服从是来自传统赋予长官的固有尊严。魅力型权威又可称为超人权威(charisma)，是建立在非凡人格、英雄气概、创业奇迹的基础上的，也就是说它来自对领袖个人魅力的崇拜。合理一合法型权威又称为法定权威，是建立在相信规章制度和行为规则的合法性基础之上的。这三种权威构成了三种不同的统治基础，而三种不同类型的统治又是通过三种不同的组织形式展开的。因而，在三种权威的基础上，实际上出现了三种不同的组织类型。官僚制组织是拥有合理一合法权威的现代组织类型。魅力型组织行使权威是基于领导者个人的人格，“建立在非凡的献身于一个人以及由他所默示和创立的制度的神圣性，或者英雄气概，或者楷模样板之上”。在魅力型权威支配的组织中，领导者被视为“具有超自然的或者超人的，或者特别非凡的、任何其他人无法企及的力量或素质，或者被视为神灵差遣的，或者被视为楷模，因此也被视为“领袖”。在韦伯看来，先知、救世主、政治领袖就属于具有这种权威的神秘人物。然而，在这一权威类型的组织中，由于领导的权威仅仅是靠领导者个人的人格，组织成员对命令的服从仅仅是基于领导者个人的感召力和鼓动力，因此，这种组织的内在基础并不稳固，经常出现“人存政举，人亡政息”的现象。在政治组织和宗教组织中，经常出现领袖死后争当“正宗”继承人的现象，从而使组织走向分裂。即使此时领袖人物指定了继承人，也不一定被组织成员接受。“统治者本人一般有这种愿望，他的门徒们总是有这种愿望，受魅力统治的追随者则最最渴望：把魅力和对被统治者的魅力的赐福，从非常时间和非常人物的一次性的、外表上容易消失的、自由的恩惠，变为．Et常生活，持久性的财富。，’因此．当组织中具有超凡魅力的领袖死后，组织必将失去其神秘化的形式，“不可避免地要开始转入章程和传统的轨道上”，变成传统型组织或官僚制组织。在传统型组织中，命令和权威的基础是先例和惯例，其合法性“建立在一般的相信历来适用的传统的神圣性和由传统授命实施权威的统治者的合法性之上”。在传统型组织中，从前经常发生的事情被看做是神圣的东西，并由此确定了各种团体的权利和期望，“统治者是依照传统遗传下来的规则确定的，对他们的服从是由于传统赋予他们的固有尊严”。当魅力型组织通过世袭的方式使具有超凡魅力的领袖的权力得到继承时，原领袖的超凡魅力便成为组织的惯例确定下来。此时，对新领袖而言，起作用的不再是领袖的人格，而是其担当的角色。传统型组织中领袖的权威是以对传统文化的信仰和尊重为基础的。传统型组织有“世袭制”和“封建制”之分。在实行“世袭制”的传统型组织中，公之子恒为公，士之子恒为士，官员只是领袖个人的奴仆，从领袖那里获得报酬。在实行“封建制”的传统型组织中，官员则对自己的领袖保持着一种传统的忠诚关系，但他们拥有自己的收入来源，享有更多的自主权。合理一合法型组织是建立在相信统治者的章程所规定的制度和规则之上的，它以组织内部的各种规则作为权威的基础。在这种组织形式中，人们服从领导者的命令是出于对组织规则和法律的信守，法律和规则代表一种大家都遵守的普遍秩序。被领导者对领导者的服从与领导者个人的品质、能力、学识关系不大，他们在法律地位上是平等的，都要受到组织规则的约束。“团体的成员服从统治者，并非服从他个人，而是服从那些非个人的制度，因此仅仅在由制度赋予他的、有合理界限的事务管理范围之内，有义务服从他。”这种类型的组织是以官僚制组织的形式出现的，韦伯把它看做是现代社会占主导地位的权威制度，认为它具有合理性，可以用来作为实现某些既定目标的手段。韦伯认为，这种组织就像一架精心设计的机器，旨在执行某些功能，而机器上的每一个零件都在为机器发挥最大的功能起着各自的作用。韦伯把这种以合理合法型权威为基础的组织称作“官僚制”，也即“官僚制组织”。在韦伯看来，官僚制组织是效率最高的组织形式，政府、军队、宗教团体以及早期的企业都采用这种组织形式。的确，官僚制组织是一种“理想类型”(idealtype)的高度理性化组织。(1)它是正式建立的持久统一的规则系统。其规则表现为法律、法规、章程和制度，它们是合乎理性的，组织的运行最终依靠的是非人格化的法律、法规章程和制度，而非魅力和传统。组织团体的成员必须尊重这些规则，不允许有人情化的活动方式。(2)它是具有明确的职权范围限定的行政机构，这些机构由一些“公职”组成，公职的划分是按照劳动分工原则进行的。组织根据分工的要求规定每一职位均有特定的权责范围，任职者的职责权限则以法规的形式严格固定，其权力的行使方式和前提条件也由规章制度明确规定。(3)它的机构与职位都按照等级原则进行管理。官僚制组织是一个等级实体，各种公职或职位按权力等级组织起来，形成一个指挥链条。任何机构都有固定的监督和监察制度，下级机构有权向上级机构投诉或提出异议，上级机关则有权决定如何处理这些争议。(4)通过技术性的或法律性的规则来控制官员。为了应用规则，就必须有专业培训。在正常的情况下，只有证明接受过专业培训且成绩合格者，才有资格参加一个团体的行政管理班子，才被允许任命为“官员”。(5)行政人员同行政管理物资和生产物资完全分开。官员、职员本身不占有这些物资，组织机关所拥有的财产应该和私人财富完全分开，职务运作场所(办公室)和生活场所(住所)也应遵循完全分开的原则。(6)任职人员不能有任何把职务占为己有的行为。每一种职务都被赋予某种权力，但“职务的占有一般并不是为让官员占为己有的目的效劳的，而是服务于保障在他的职务上的纯粹事务的(‘独立的’)、只受准则约束的工作”。任职者必须保证其行为的客观性和独立性，按照法律和规章制度行使权力。(7)行政管理实行文书和档案管理。组织的规则或规章，组织中的讨论、动议和随后的决议以及形形色色的指示和法令，都要形成书面文件，用文字固定下来。档案和官员们的持续运作结合在一起，使办公机关成为任何团体行为的核心。由于官僚制组织强调分工和层级管理，在形式上呈现出“上下分层，左右分科”的特点，因此，有人将官僚制组织称为“科层制”组织，就是指它有着一个类似“金字塔”一样的组织结构形式。韦伯认为这是一种具有很大优越性的组织，“正如精密机器在系列化生产中取得成功一样，这种方式也注定会成功，官僚体制会扩展到一切组织中去。它首先是在普鲁士军队中建立起来的，接着便传播到公共管理机构中去，最后又强加给医院、私营企业、压力集团、工会、政党、教会、学校、大学，等等”。韦伯的设想在20世纪逐渐变成现实。二、官僚制组织在20世纪的发展现代官僚制组织是工业社会的产物，是一种与工业化大生产相适应的组织形式。官僚制组织的产生是一个历史现象，是伴随着资本主义的出现而盛行起来的。官僚制组织作为～种理性的和有效率的管理体制，它迎合并极大地推动了近代资本主义的工业化进程。“在20世纪，韦伯的官僚制理论得到了充分的响应，这种响应不仅是在学术研究和理论建构上，而且是在实践上。在某种意义上，西方20世纪的各类组织实践都可以看到官僚制理论的影响。正是由于官僚制理论经由政治学的、社会学的和管理学的进一步发挥而贯彻到了各类组织实践之中。如果从人类组织形态的发展史来看，那么20世纪是可以命名为官僚制的世纪的。”也就是说，官僚制组织在20世纪的崛起是由这个世纪的生产和生活所决定的。首先，官僚制组织的理性主义思路符合工业社会的要求。近代社会是一个高扬理性和科学的社会，官僚制组织与这个社会是一致的。官僚制体系是一个技术性很强的体系，它所体现的是与近代资本主义一道成长起来的工具理性原则，它只考虑活动的效率和技术可行性。官僚制组织作为工业文明的一项伟大成就，是一种“形式上可以用于一切任务，纯粹从技术上看可以达到最高的完善程度”的组织形式，它排除了个人情感等非理性因素的影响，符合“现代文化的特性，特别是它的技术一经济的基础，恰恰是要求效果的这种‘可预计性’”。官僚制组织的盛行是整个工业社会发展的逻辑必然，它以组织的形式再现了理性和科学。其次，官僚制组织满足了资本主义经济迅速发展的要求。西方官僚制组织发展的推动力主要来自资本主义经济发展需要。在19世纪，西欧主要资本主义国家都信奉不干预主义(1aissez-faire)的“小政府模式”，社会的生产、服务的供给基本上由私人来提供。到了19世纪末，这种状况被打破，“工厂如雨后春笋般出现，城市以惊人的速度发展，整个新兴产业正在孕育。这些新的现实引发了许多新的需求：大型运输系统、铁路和桥梁，大型的城市排水和供水系统以及普及教育的体制。原有政府模式已经无法满足这些需求，因而就必须创造新型的政府管理模式，官僚体制应运而生”。任何其他组织形式都不能满足资本主义大生产的这种需要，只有具有严格的规章制度、专门化训练的人员和管理的官僚制组织才能满足这种需要，从这个意义上来说，官僚制组织是经济发展的结果。最后，官僚制组织符合现代政治发展的需要。“在资本主义社会，对经济风险的理性判断要求竞争市场的正常程序不会受突如其来的外界力量的干扰。所以，政治暴君的专横行为，特别是对自由贸易的干预，使得对投资的预期变得困难；强盗活动、海盗、社会暴乱也会对资本主义形成威胁。为了维护资本主义的利益、维持秩序和社会稳定，必须建立强大的政府。”官僚制组织的建立克服了资本主义建立初期“政党分肥”所造成的政治动荡和政府低效，适应了专业化的工业生产对专业化的政府职能所提出的要求。“现代官僚制的许多特征，如固定的薪酬、养老金、公开招募等，正是成功地消除了公共雇员向君主个人服务那样一种观念的结果。”可以说，是资本主义体系进一步推动了官