浅谈环境行政公益诉讼的范围

浅谈环境行政公益诉讼的范围[摘要]环境行政公益诉讼作为公众参与国家环境管理的一种最有效的方式之一，通过赋予公民行使起诉权，运用司法审判及时纠正、减少或防止环境危害的发生，既满足现代行政管理的需要，又能有效维护公民环境权益。环境行政公益诉讼对传统行政诉讼制度提出了新的挑战，将环境公益损害纳入司法保护，是公民环境权从应然权利向实然权利转化的关键，使公民参与环境保护的理念能在诉讼法上得到体现与支持。[关键词]环境公益；行政诉讼；受案范围；起诉资格传统理论认为，公共利益包括环境资源都应该由行政机关加以管理和保护，普通的公民不应该干预，这种明显带有偏见的思维逻辑，一直影响着我国的立法与司法活动。作为环境保护的重要法律——《环境保护法》只是给予了公民在环境保护方面的“检举和控告”权利，却大量地赋予了行政机关在环境保护方面的职能和权力，并且几乎没有涉及对行政权利的限制和司法监督的内容。可目前的现状是环境问题日益突出，威胁着整个社会，关系到我们每个人的生存和发展。行政机关一项不负责任破坏生态的审批行为或者一个对环境污染不加以管理的不作为，都将因为缺乏司法监督，而最终酿成无法弥补的灾难。环境行政公益诉讼正是为了适应保护环境公益需求而产生的，是传统的行政诉讼在保护环境公益方面的特殊形式。为了保护环境公共利益，制约环境行政权的行使，当行政主体的违法行为（包括作为和不作为）给环境公共利益造成侵害或有侵害之虞时，公民、法人、民间环保组织和环保社团等都可以以自己的名义代表社会公共利益向法院提起诉讼。一、环境行政公益诉讼对传统行政诉讼制度的挑战目前，我国的环境污染和生态破坏日益加剧，保护环境的责任越加紧迫，建立环境行政公益诉讼的必要性越发凸显。但目前现有行政诉讼法的规定却与环境行政公益诉讼的要求不符，对我国行政诉讼的范围提出了严峻的挑战。（一）对传统行政诉讼受案范围的挑战在我国三大诉讼法律制度中，只有行政诉讼有关于受案范围的规定，这一规定不但影响着人民法院司法审判权的监督范围，也决定着公民的合法权益受保护的范围。我国有关行政诉讼受案范围的规定以概括和列举相结合的模式，主要集中在《行政诉讼法》第二条，第十一条和第十二条的规定中。从我国行政诉讼法现有的规定来看，人民法院只受理因行政主体的具体行政行为违法，给行政相对人的人身权、财产权造成损害而提起的诉讼。从立法层面分析，人民法院既不受理公民、法人或其他组织不服抽象行政行为而引起的行政争议案件，也不受理公民、法人或其他组织除人身权、财产权以外的权益遭受损害而提起的诉讼。我国行政诉讼法的相关规定，虽然使得法院在受理行政争议案件时有了可供操作的判断标准和依据，但却导致对公民权益的保护上存在人为的限制，尤其不利于公众环境权的保护。行政诉讼的原告只能对行政主体危害环境公益的具体行政行为提起诉讼，抽象行政行为却被排除在受案范围之外。可在环境保护领域，地方政府为了追求政绩，过分看重经济发展，忽略或者无视环境保护，制定一些危害环境的开发规划、政策和规章等。这样的抽象行政行为，虽然没有针对具体的特定对象，但由于其适用面广，影响力大，对环境的危害是超过具体行政行为的。环境行政公益诉讼的宗旨和功能，决定了此种案件应纳入司法审查的范围，突破现有相关法律规定，还公众以完整的诉讼权利。（二）对行政诉讼主体资格的挑战行政诉讼法对诉讼主体资格的规定，影响着普通公民对行政权监督的有效性，决定着受保护的主体范围的大小。我国《行政诉讼法》以及最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）明确规定了可以提起行政诉讼的原告应该满足的条件是“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益”，“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织。”这一法律规定虽然为法院受理、审查提起诉讼的原告资格确立了判断标准，但是却将原告局限于受到具体行政行为直接侵害的行政相对人，极大地限制了公民对具有社会公共利益属性的环境权益寻求司法保护的途径和渠道。近几年来，随着公民意识的觉醒和社会责任的增强，公民对行政机关违法规划、对排污企业不作为等侵犯市民公共利益问题，向法院提起环境行政公益诉讼案件逐渐增多。但不少案件都被法院援引《行政诉讼法》和《若干解释》的规定，以不具备诉讼主体资格为由而驳回，导致对环境公共利益的保护脱离司法救济，出现法律救济空白。现实生活中，受到具体行政行为结果影响的不仅有生活在某规划项目周边的居民，受污染的环境和被破坏的生态，不一定对个体造成直接损害，但“间接”损害的范围却极广，主体有时并不一定是明确的。现有法律只规定因具体行政行为直接侵害的受损环境利益才有权提起诉讼，而对因具体行政行为造成的公共环境权益的损害，却不能提起环境行政公益诉讼。这必然导致环境行政公益诉讼原告的缺失，公众对环境保护热情的下降，环境破坏污染得不到及时解决，从而降低整个人类的生存质量和公共福利。[1]这样的规定既限制了对环境公共利益保护的程度，也不符合环境公益诉讼的目的。二、合理拓展我国行政诉讼的范围在当今这样一个公民广泛参与国家事务管理的时代，公共利益的司法参与保护往往比批评、建议、游行更有效。可以说环境行政公益诉讼是公众参与国家环境管理的一种最有效的方式之一。行政诉讼是法院运用国家司法审判权来监督行政机关依法履行职责，以保护公民合法权益的有效制度。公民对环境行政管理机关的违法失职行为通过司法审判及时纠正，减少或防止危害的发生，这不但满足现代行政管理的需要，也是维护自身权益的必需。因此，我国应尽快建立环境行政公益诉讼制度，打破行政诉讼的范围限制。（一）突破传统行政诉讼的受案范围任何行政违法行为或行政不作为最终都导致社会公共利益受损，因此从本质上看，行政诉讼都具有公益性，只是因为诉讼所直接指向的对象不同，我们相对地作出公益与私益的区别罢了。既然如此，从《行政诉讼法》第一条所规定的行政诉讼的立法宗旨来看，其受案范围不应该排除公民以个人名义为维护环境公益而提起的环境行政公益诉讼。在现实生活中，一般引起环境行政公益诉讼的案件主要表现为两种形态：一种是行政机关违法行使行政职权（包括不作为），批准或者放任某单位损害环境公益的项目或行为；另一种是行政机关自己采取或实施的破坏环境、针对不特定公众的行政行为，如某行政机关命令毁掉防风林，改建商业农田的行为。这两种表现都是因为行政机关的积极作为或者消极不作为导致环境公共利益受损，根据法理分析，有利益损害就应获得司法救济，那么行政诉讼的受案范围就不应仅局限于具体行政行为。因为在环境行政领域，抽象行政行为虽然针对的是不特定主体，但因其适用面广，对环境的破坏更严重，影响面更大，仅靠现有的对抽象行政行为审查机制很难制止其危害后果的发生。因此我国行政诉讼的受案范围应该在传统的基础上拓展突破，把抽象行政行为对环境公益的损害纳入司法审查的范围。另外，我国现行《行政诉讼法》的受案范围仅限于公民、法人和其他组织的人身权、财产权受侵害的情形，这样的规定太过狭窄。行政诉讼法的立法宗旨就是要保护公民、法人和其他组织的合法权益，使公民权能与强大的行政权相对抗。从法治精神来看，法律规定的公民合法权益是一个整体，具有多元性。环境公共权益保护的要求决定了行政诉讼的受案范围不应仅局限于公民的人身权、财产权受侵害，而应包括公民的一切合法权益，尤其应该包括人们共同生活的环境公益。（二）扩大传统行政诉讼原告范围环境是一个整体，不是分属于个别人，而是由全体社会成员共同所有，而环境行政公益诉讼所要维护的正是作为整体的环境公共利益。当环境公益遭到破坏，而这种破坏又是因为行政主体的违法行为或失职行为导致的，那么法律应否对原告的起诉资格做出限制呢？国外环境行政公益诉讼的实践经验告诉我们，行政诉讼原告的范围有逐步扩大的趋势，尤其对于环境公益的保护，只有把原告扩大到所有社会成员，对环境公益的保护才是最充分的。“环境行政公益诉讼规则将会随着诉讼实践的发展而不断发展，这种诉讼的规则、程序的发展有助于实体环境权的生成与完善。”[2]我国在制定行政诉讼法时，之所以对行政诉讼的原告资格做出限制性规定，是因为担心滥诉现象的发生，造成司法资源不必要的浪费。可《行政诉讼法》实行二十多年，不但没有滥诉的情形，相反行政案件相比其他两类诉讼案件而言，数量明显较少，存在行政相对人不敢诉或不愿诉的情形。因此，我们应该回归法理精神，把诉权赋予每一个公民，减缩行政诉讼对原告资格的限制。建立环境行政公益诉讼制度的宗旨在于将司法权引入环保管理体制，促使行政机关依法行使职权，积极履行法定职责，从而有效地制止环境损害行为，维护社会环境公益。因此传统适格理论上的法律上“利害关系”标准应该进行改造，凡是以维护环境公益为主张而提起诉讼者均可成为适格起诉人。“法律必须设法给没有利害关系或没有直接利害关系的公民找到一个位置，以便防止政府内部的不法行为，否则没有人能有资格反对这种不法行为。”[3]结合我国社会历史传统和经济发展状况，我国环境行政公益诉讼的原告范围至少应该包括公民、环保团体和检察机关。也就是说不必以是否具备法律上的“利害关系”为标准进行原告资格的判断，通过主体范围的扩大，实现司法的最终解决。“法律就是朝着允许公民起诉他们所感兴趣的任何行政裁决的方向发展，原告资格的不断放宽使环境法发生了名副其实的革命。”[4]行政诉讼的受案范围决定着司法权对行政权审查的范围，行政诉讼的原告资格是立案审查的前提条件，两者范围的大小直接决定着公民权益受保护的范围和程度。环境行政公益诉讼并非一种新型诉讼，它是随着环境污染严重、生态环境恶化，环境保护呼声提高而需要加强的诉讼内容。拓展行政诉讼范围正是顺应这一要求，使公民参与环境保护的理念能在诉讼法上得到体现与支持。[参考文献][1]裘璆.论环境的行政公益诉讼[J].环境污染与防治，2003，（10）.[2]詹建红.环境公益诉讼形态的类型化研究演进[J].河北法学，2006，（8）.[3][英]威廉·韦德.行政法[M].北京：中国大百科全书出版社，1997：365.[4][美]伯纳德.施瓦茨.行政法[M].北京：群众出版社，1986.[基金项目]本文系山东科技大学“春蕾计划”项目《环境行政公益诉讼制度若干问题研究》的阶段性研究成果（项目编号：2010AZZ157）。