中央和地方政府在区域经济发展中的作用

中央和地方政府在区域经济发展中的作用——区域经济发展中的中国视角上海行政学院徐根兴内容提要中国目前市场的发育还不完善、不成熟。一方面是市场体系尚不完备，特别是金融市场等要素市场发育严重滞后于经济发展的要求；另一方面是市场还很不规范，有效的竞争秩序尚未完全建立，竞争不充分，竞争缺少规范，在某些行业中还存在着垄断和过度竞争。当前中国经济发展所处的阶段，特别需要政府从人文精神、自身完善、公民创业素养提升、创新政策、建立良好的劳动关系等方面作出努力，以促进中国区域经济的健康发展。关键词政府区域经济创新一．区域经济发展中需要政府促进变革的若干因素中国区域经济发展，需要进行所有制结构、产业结构、企业结构的调整，但仅做这些方面的努力是不够的，区域的竞争，是资源竞争、管理竞争、科技竞争、人才竞争、文化竞争，要适应上述竞争，中央和地方政府必须从区域经济发展的角度促进以下三方面的变革。1．区域经济发展需要人文精神变革目前中国不少地区国有经济比重仍然较高，要振兴这些区域的经济，就必须对国有经济进行战略性调整，大力培育市场经济、发展民营经济。二十多年的经济改革经验告诉我们，计划经济、国有经济、国有企业不仅是一种经济形态、所有制形态、企业形态，而是一种文化，一份情感、一类国民心态，几十年来，计划经济、国有经济、国有企业已经成为中华民族的一种经济文化生态、生活方式。经济体制的改革和国有经济的调整，实际上是在改变国民的价值观，而价值观的改变往往会引起文化冲突和公众心理震荡，必须予以高度重视和引导。在计划经济时代，国家是经济生活的管理者，经济问题是国家计划的事，公众只有服从命令和安排才能在经济发展中发挥出自己的积极性。高度集中的计划经济体制，要求把经济决策权集中在高层，按照层层授权的方式进行管理，由于国家包揽了一切，这就造成了公众对国家的依赖心理，使人们失去了自主精神。同时，计划经济体制强化了公众的平均主义心理，使社会失去了竞争动力。区域经济发展要推进市场经济进程，对国有经济进行战略调整，必然要进行人文变革，重塑人们的价值观，改变人们的行为习惯，调整人们的思维方式和心理预期。当前，中国区域经济发展特别需要培育市场经济的人文精神。具体来说，第一，必须把贪欲财富的物质冲动、单纯牟利动机升华为一种社会成就感，使人们的经济行为有一种高尚的动机。经济的发展是造福人民，造福社会，不是为了某一群体或某一个特殊利益集团，因此，需要遵循道德，遵守法制，促进人的全面进步；第二，必须把重商主义、流通致富意识升华为一种工业精神和实业精神。中国改革开放以来，不少地方经济发展取得巨大成绩，但也存在一些值得关注的重大问题：比如靠卖土地、卖企业、过度强调人为拔高所谓第三产业来带动GDP增长，而制造业出现了程度不同的衰退。20世纪的现代化发展过程证明：凡是在制造业上卓有成效的国家几乎都是世界一流的国家，凡是在制造业上昀为先进的国家也都是发展和生活水平在世界上居于顶尖地位的国家；第三，必须把单纯重视货币资本的意识转化成为一种重视人才资本的意识。没有资本很难发展，没有人才不可能发展。要把人才作为第一资源进行开发，为区域经济振兴提供坚实的人才储备。第四，必须把以邻为壑、损人利己的意识升华为一种互惠互利意识，在经济交往中形成一种正义精神。当前经济发展中为资本、人才、市场竞争而引发的地方封锁、损害信用、信任危机正在一定程度上滋长，这是极其不利于经济社会发展的，政府应从法制、政策等层面加以遏制。但任何地区、企业、个人都有责任和义务净化经济社会环境，增强信用意识，提高信任指数；第五，必须从把自然当成劳动对象、资源对象的意识升华为人与自然相统一的现代环境意识，形成一种生态伦理精神。区域经济的发展受制于资源，中国经济增长是以大量消耗自然资源为代价的，某些方面我们已经受到惩罚，因此，需要认真研究人与自然、人与环境的关系，培育生态伦理；第六，在大量财富和获得财富的手段面前，必须把追求安逸、享乐的意识升华为一种追求生活价值和生活意义的超越精神。突破小富即安思想，永远保持一种原始冲动和活力，树立终身创业的意识和风险、奉献、拼搏精神，永葆地区、企业、个人的创造力和创新力。①2．区域经济发展需要政府自身变革首先，正确认识体制转型期政府的作用。在由计划经济转向市场经济的进程中，政府的作用应体现在：政府是转轨时期计划缺陷和市场缺陷的矫正者，传统体制的瓦解并不意味着市场经济体制的确立，应当看到，中国目前市场的发育还不完善、不成熟。一方面是市场体系尚不完备，特别是金融市场等要素市场发育严重滞后于经济发展的要求；另一方面是市场还很不规范，有效的竞争秩序尚未完全建立，竞争不充分，竞争缺少规范，在某些行业中还存在着垄断和过度竞争。在这种发育不完全的市场中，大量资源显然是通过扭曲的市场机制和非市场的途径进行配置的，这就很难保证资源配置的高效率。政府在经济体制转轨时期的一个重要作用，就是从制度上转变不完全的计划和不完全的市场，以保障资源配置的效率。同时政府是市场经济体制确立进程中的制度创新者。市场化的进程也是一个制度创新的过程，制度创新会引起政治、经济、社会的变革，使之出现更多的不确定性。政府的作用在于减少经济转轨时期的社会摩擦，降低不确定性引发的盲目性。②其次，规范政府行为。区域经济发展需要化解资源、人口、环境与地方经济扩张和招商引资以及官员追求政绩等因素的冲突。可持续发展问题的提出与宣传在中国已有多年，但无论是过去还是现在，这个问题都还没有深入人心，环境、资源、人口与地方经济扩张和招商引资以及官员追求政绩经常发生冲突。由于缺乏机制保障，环境、资源、人口这些可持续发展的根本因素在每一个经济大发展时期，都受到地方经济扩张、招商引资、官员追求政绩这三个功利性因素的严重干扰。在这些矛盾冲突中，前三者经常让位于后三者。究其原因是在于中国经济运行缺乏法制的保障，也就是所谓的制度软约束。经济发展中各类主体本能的冲动和政府的非理性行为成为可持续发展的障碍，招商引资、地方经济扩张与官员追求政绩相互作用，又很容易导致政府的非理性行为和偏差。如招商引资只看重引来了多少外资，开办了多少企业，并没有把这些数字与环境、资源、人口的协调发展联系起来。在地方经济扩张中，有些地方制定了影响经济运行秩序的所谓的优惠政策，对其后果考虑不周等等。为此，规范政府行为需要做到以下几点：第一，建立能保证经济可持续发展的决策系统，特别是经济建设项目的决策系统。当前在招商引资、地方经济扩张中所存在的问题很大程度上是因为地方政府决策行为不规范，没有一个科学规范的决策系统，并缺少相应的责任约束机制造成的。行政首长的经验、愿望、意志在工作中起决定作用，缺少规范的决策主体和决策依据，盲目性和主观随意性一定程度上影响了经济建设的质量。正是这种决策行为的不规范，导致了招商引资工作中的浪费、违法乱纪和腐败现象。规范的经济运行决策系统首先要求严格角色分工，政府行政首长只管大政方针和宏观指导，总揽经济工作全局，不参与具体项目的表态、谈判、签约。这个决策系统应规范信息来源、决策程序、决策主体等一系列问题，并且有否决权。同时，地方经济决策中的重大项目必须接受地方人民代表大会监督，人大应建立审查引资情况和地方经济可持续发展战略执行情况的工作制度，以确保引资和经济增长符合区域发展的长远利益，每年要着重审查资本落实和投资结构情况，对政府工作中的失职和违法行为行使弹劾权，真正起到监督作用。第二，强化经济发展的监督管理系统。这个监督管理系统由工商、税务、土地、环保、海关、商检、劳动卫生等职能部门，以及社会中介机构如会计师事务所、律师事务所、资产评估事务所等组成。只要这个监管系统运转正常，完全依法履行职责，顶住压力，把住关口，那么，可持续发展就有保障。关键是地方行政首长必须按程序办事，要建立行政首长违规指挥追究制，以保证上述监管系统的有效运行。第三，区域经济发展还必须改变政绩考核办法。如果不扭转数字出政绩、数字出官的观念和做法，地方政府上项目、铺摊子、追求表面繁荣的倾向就难以改变，其盲目投资扩张的欲望就难以抑制。新的考绩办法应考虑如下方面的内容：一是设计一套科学、规范、可量化的官员政绩考核指标体系，其中不仅要有经济数量、增长速度指标，更要关注经济增长的质量指标、社会经济效益指标和环保指标；不仅考察官员在促进当地经济社会发展方面的政绩，也要关注官员在遵守国家法律法规方面的表现；不仅考核干部对本地区内的业绩贡献，还要综合考虑由于本地区发展而对相邻地区带来的正负效应（比如不能让一些地区只管本地发展而对相邻地区进行市场封锁，或设置投资障碍，或转嫁污染等），这是制度上的重要安排。二是要建立规范的考核机制，如考核程序和监督办法要做到公正、公开和透明等。三是要有激励机制和明确的奖罚措施，并严格按考核结果兑现，特别是要明确规定，对直接干预企业活动所造成的经济损失，必须承担相应的法律和经济责任。昀后，区域经济发展需要纠正地方政府发展思路和发展理念的偏差。第一，纠正以优惠政策为策略的引资举措，促进资本投向、产业投向、地区投向的转变。在前几年的引资工作中，地方政府为了发展本地经济，也为了行政首长的“政绩”，在引资数量、开办企业数量方面互相攀比和竞争，纷纷出台各种各样的优惠政策，以促进引资工作。其结果是造成本地资源浪费，或者中外客商对投资环境产生疑虑而转向他处，实际上造成了引资工作的混乱。因此，中央政府应纠正地方政府在引资问题上的认识偏差和不规范行为。各地政府也必须调整引资的有关政策，研究投资心理，确定本地引资的目标定位，减少各种资源浪费，全面改善投资环境，提高引资质量，保证可持续发展。第二，纠正对工业化的片面理解。工业化的本意是产业化，是农业、工业和服务业等各个产业协调发展的过程。工业化的本质是专业化，通过大力发展各种形式的教育提高劳动力的专业化素质，通过发育市场使生产要素不断向具有较高生产率的产业和区域转移。工业化要以市场化、法制化为其基本保障，法制化的重点是要为劳动力、土地、技术和资金等各种生产要素在各产业和各区域之间顺畅流动，为各种不同类型企业的产生、发展和竞争，为政府在适当的范围内活动提供法律保障。第三，纠正“地方政府公司主义”倾向。当前，过分强调经济发展职能的地方政府有公司化倾向，“公司化”体现在以土地、税收优惠、城市品牌为资源，以投资者为客户，以增加投资为拉动经济增长的主要手段，以GDP为自己的营业额，以地方财政收入为利润。公司化了的政府把自己变成了市场竞争的一个主体，代替市场做了许多原本该由市场自己做的事情。公权力过分介入市场运行，混淆了政商之间的界限，反而更加不利于建立公平的市场经济环境，因此，亟须纠正这种倾向。第四，针对当前频发的安全生产事故，必须把安全生产真正纳入地区经济和社会进步的总体规划，同步实施，协调发展。按照统筹人与自然和谐发展和“以人为本”的原则，通过建立安全生产控制指标体系，进一步强化地方各级政府的安全生产责任制，把安全生产的责任落到实处。3．区域经济发展需要促进公民个体变革在振兴区域经济的进程中，培育良好的创业意识、创业气氛、创业心理、创业精神，是一个重大而深远的课题。第一，必须重视提高、增强公众对区域经济发展、对生活的信心和信念。信心是生活和创业的出发点，是行动与创新的推动力，我们之所以能在竞争拼搏中获得成功就是因为有坚强的信心在支撑，有了信心，就可以创造奇迹，创造希望，古今中外无数事例都证明了这个基本定理。第二，启发创业意识，树立终身创业的意识，将创业变成深入肌肤的国民意识。所谓创业，就是激励自己，开发自己昀大的潜能；创业就是善于发现和发掘一生中那些通往成功的无数潜在时机，进行顽强的创业拼搏。在改革开放的过程中，中国的经济有了较大的发展，人民生活水平也有很大提高，但这些年来人们的创业意识、创新精神进步并不快。计划经济削弱了人们的创业创新精神，使人们的独立自主意识明显下降。因此，政府宣传创业意识，激发人们本能的创业冲动，鼓励公众创办企业，创业生存，是非常重要的战略措施，而绝不是权宜之计，这是事关民族活力、民族竞争力的重大问题。创业就是创造，创造新的就业岗位，创造新的成功机遇，创造新的富