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《臺灣史研究》第十六卷第二期，頁105-160民國九十八年六月中央研究院臺灣史研究所國際農糧體制與臺灣的糧食依賴：戰後臺灣養豬業的歷史考察∗劉志偉∗∗摘要本文以歷史社會學與政治經濟學的研究視角，藉由戰後臺灣養豬產業的歷史發展過程，說明導致臺灣產生糧食依賴的結構性因素。戰後臺灣的農業經濟體系納入由美國主導的國際農糧體制內，臺灣的糧食生產與消費也因此受到國際農糧體制的規約與影響。為開拓其剩餘農產品的海外市場，美國除透過出口補貼以增加其農產品於國際市場上的競爭力；另一方面則積極拓展「糧食外交」，提供各項優惠措施予他國購買美國剩餘農產品。此外，美國更以改善國民營養、提高動物性蛋白質攝取量為由，鼓勵其他國家配合發展畜牧業，進而增加對美國飼料穀物的需求。為配合美國推銷其剩餘農產品，中國農村復興委員會於1960年代開始推動「綜合養豬計畫」，經建單位亦積極扶持飼料工業發展。其後，國際農糧企業更紛紛來臺投資設廠。臺灣的養豬業因此逐漸擺脫傳統農家副業經營的型態，開始轉型為所謂的「現代化養豬產業」。然而，以玉米飼料為基礎所發展的養豬產業，一方面造成傳統的甘藷飼豬方式迅速消散與甘藷產量的遽減；另一方面則導致臺灣對美國飼料穀物產生嚴重的結構性依賴。關鍵字：國際農糧體制、糧食依賴、養豬產業、玉米飼料∗本文初稿曾於2008年12月13日發表在「2008年臺灣社會學會年會」，承蒙評論人吳介民教授之指教與建議。作者同時感謝柯志明教授與吳忻怡、范綱華給予之寶貴意見。另外也對《臺灣史研究》的兩位匿名審查人及編輯委員的審查意見，謹致謝意。∗∗中央研究院社會學研究所博士後研究來稿日期：2009年5月19日；通過刊登：2009年8月4日。106臺灣史研究•第十六卷第二期一、前言：臺灣的糧食依賴二、畜牧發展與糧食依賴三、美援與戰後國際農糧體制的形成四、養豬與農家經濟五、蛋白質焦慮症六、養豬產業的蛻變七、結論__________________________________________________________________一、前言：臺灣的糧食依賴近年來國際大宗物資價格上漲，嚴重倚賴進口糧食的國家莫不深受其害。臺灣的糧食供應於極大的程度上，顯須透過進口糧食以充分滿足國內的需求。「聯合國糧食及農業組織」（FoodandAgricultureOrganizationoftheUnitedNations,FAO）的數據顯示，2002-2004年間臺灣為全球第9大穀物進口國與第5大油籽（oilseeds）進口國。1若就國內穀物糧食的供應狀況討論，2007年臺灣各類穀物的總生產量為118.06萬公噸，但進口量卻達到613.48萬公噸，進口量為自產量的5.2倍。2過度依賴進口糧食導致臺灣的糧食自給率（foodself-sufficiencyratio）出現偏低的狀況，若以熱量為權數，2007年臺灣的糧食自給率只有30.6%。3此意謂著，我們每日飲食所攝取的總熱量中，只有30.6%來自臺灣本地所生產的食物，而其餘69.4%的熱量皆須透過進口食糧補充。簡言之，臺灣已出現「糧食依賴」（fooddependency）現象。關於臺灣的糧食依賴與糧食安全（foodsecurity）問題，學界的討論顯然多將1FoodandAgricultureOrganizationoftheUnitedNations,TheStateofAgricultureCommodityMarkets(Rome,Italy:FoodandAgricultureOrganizationoftheUnitedNations(簡稱FAO),2006),p.46.2行政院農業委員會，《中華民國96年糧食供需年報》（臺北：行政院農業委員會，2008），頁38。3行政院農業委員會，《中華民國96年糧食供需年報》，頁195。國際農糧體制與臺灣的糧食依賴：戰後臺灣養豬業的歷史考察107焦點放置於如何確保穩定糧食供應的面向，對臺灣糧食依賴的成因並未進行更深入的討論。基本上學者們均認為，臺灣糧食自給率的下降與糧食依賴現象的出現，乃是經濟發展、飲食習慣改變與貿易自由化等因素使然。此外，工業化間接導致臺灣農業生產成本的提高，臺灣專注於生產附加價值與利潤較高的工業產品，再以此利潤對外購買廉價的農產品，顯然較符合經濟資源最適化配置的原則。4換言之，糧食依賴似乎被視為經濟發展的自然結果。然參照主要工業國家之糧食自給率後不難發現，糧食依賴現象與經濟發展似乎並無直接的關連性。圖一數據顯示，主要工業化國家的糧食自給率均高於臺灣甚多，其中美國、法國的糧食自給率更超過100%。英國於1960年代初期的糧食自給率雖僅介於41-45%間，但經過多年努力，自1980年代起即達到70%以上的水準。而臺灣於1960年代中期之前糧食自給率均超過100%，但其後糧食自給率卻開始急速下滑，自1980年代開始甚至低於工業化程度高於臺灣甚多的日本。倘若糧食依賴並非經濟發展、工業化所造成的「自然結果」，必須要問的是，為何臺灣會出現糧食依賴的現象？臺灣在1960年代前仍保有超過100%的糧食自給率，為何會在短短數十年間立即衰退至僅略高於30%的水準？究竟是什麼樣的糧食需求使得臺灣必須向外進口大量糧食？什麼樣的歷史、政治經濟結構脈絡推動此需求的出現？為何進口糧食的需求迄今仍持續擴大，似乎難以停歇？更重要的是，當臺灣對進口糧食出現需求時，政府農政單位的態度為何？又扮演什麼樣的角色？基於本文研究，筆者將說明臺灣的糧食依賴現象與扮演畜牧業龍頭之養豬業的發展息息相關。戰後美國為解決自身的農業生產過剩問題，因此積極開拓海外市場，推銷其飼料穀物。美國同時強力灌輸以美式飲食習慣為判準的營養學知識，以動物性蛋白質的攝取量來判定他國之國民飲食的現代化程度。處於戰後特殊國際政治經濟脈絡下的國民黨政府，為配合美國的農業貿易利益，因此進口美國飼料玉米、引進美國畜牧技術以發展現代化的養豬業，同時希冀此舉將可增加4參見黃樹仁，《心牢：農地農用意識形態與臺灣城鄉發展》（臺北：巨流圖書股份有限公司，2002），頁301-309；吳榮杰，〈從貿易自由化看糧食安全〉，《臺灣土地金融季刊》36:3（1999年9月），頁68-90；施順意，〈臺灣的糧食自給，糧食安全，糧食貿易及農家所得政策的探討〉，《臺灣經濟預測與政策》19:1（1988年5月），頁3-44。108臺灣史研究•第十六卷第二期0.0025.0050.0075.00100.00125.00150.00175.0019611971198119912001美國法國台灣日本英國圖一：各國糧食自給率，1961-2003說明：臺灣於1986-1991年的數據闕無，故以虛線表示。資料來源：臺灣糧食自給率部分，1961-1965年數據引自邊裕淵，〈臺灣農業發展與糧食自給率〉，《臺灣銀行季刊》29:1（1978年3月），頁201-228；1966-1985年數據引自臺灣省政府糧食局，《臺灣糧食統計要覽》（臺北：臺灣省政府糧食局，1986），頁149；1991-2003年數據引自行政院農業委員會，《糧食供需年報》歷年份。其餘國家數據皆引自日本農林水產省總合食料局食料企畫課，《糧食需給表：平成十九年度》（東京：農林水產省，2008），頁226。農家副業收入，提高國人的蛋白質攝取量。由於臺灣養豬業的轉型與飼料工業的建立乃是以飼料玉米為基礎，當國人飲食習慣的改變與豬肉外銷市場的擴張等因素刺激養豬業的蓬勃發展之時，臺灣的進口玉米量也隨之遽增，糧食自給率因此下滑，進而導致糧食依賴之現象。二、畜牧發展與糧食依賴欲釐清導致臺灣出現糧食依賴現象之主因，需先查核臺灣主要的進口農產國際農糧體制與臺灣的糧食依賴：戰後臺灣養豬業的歷史考察109品。我們發現，臺灣的糧食依賴與畜牧業的發展──尤其是養豬業，顯然存在著密切的關連性。細查各項進口農產品，2007年臺灣最大宗的進口農產品依序為玉米（443萬公噸）、大豆（238萬公噸）與小麥（123萬公噸）。5臺灣之所以進口大量小麥，主因為國民飲食習慣改變所致。戰後由美國所主導的國際農糧體制（internationalfoodregime）規約了國際食糧的生產、流通與消費過程，同時創造了利於國際小麥交易的市場結構。而美國為傾銷剩餘小麥，更資助其他國家政府發起「麵食推廣運動」，以改變當地人民的飲食習慣。過去習於米食的臺灣人民因政府的刻意宣傳，有利於麵食消費之營養學知識的建構與傳播，以及相關的制度性設計（如學童營養午餐）的影響下，逐漸將麵食納入主食與「正餐」的範疇內，臺灣對於麵食的消費量也因此逐年增加。6相較已納入臺灣人民主食範疇內的麵食，玉米在臺灣飲食體系內的位置卻微不足道。玉米的營養價值極高，但臺灣人卻鮮少直接食用，僅偶而將烤玉米、水煮玉米當作零食。玉米於臺灣飲食體系內的邊陲性格同時表現於農業生產層面。臺灣的玉米產量極微，日本殖民時期的最高種植面積為1941年的2,677公頃，產量3,045公噸。但同年度稻米的產量則達119.9萬公噸糙米，甘藷產量則有169.3萬公噸的水準。7戰後政府追求糧食自給自足政策，並刻意推廣雜糧作物增產，玉米種植面積遂逐年提高，1971年時達到22,287公頃。其後1973、1974年間爆發全球糧食危5另一項於數值上同樣具重要性的進口農產品為「樹薯」（Cassava），進口量計140.58萬公噸。其進口量之所以超過百萬公噸，乃是農委會計算樹薯進口量時均將其存貨數量「還原為鮮塊根型態」所致。樹薯為多年生灌木，其地下根塊含豐富的澱粉質。樹薯澱粉具黏稠特質，可製成太白粉、地瓜粉或是粉圓、芋圓等同類型食品。此外，食品加工業亦常使用樹薯澱粉以增加產品的黏稠性，多用於速食濃湯、嬰兒食品、各類醬料與冰淇淋等。但新鮮樹薯塊根含水量極多，約佔50%-70%，而樹薯澱粉的加工製成率更僅有18%。換言之，儘管於統計數據上樹薯的進口量高居第三位，但轉換為食品加工原料的實際量僅為進口量的9%-12.6%左右。以此比例計算，樹薯的實際用量約當12.65-17.71萬公噸間。詳見行政院農業委員會，《中華民國91年糧食供需年報》（臺北：行政院農業委員會，2002），〈附錄：個別產品推估方法〉，頁212；中國畜牧學會，《畜牧要覽：飼料篇》（臺北：臺灣區雜糧發展基金會，1993），頁60-61。6關於戰後美國如何積極傾銷剩餘小麥，並建構各項制度性設計以改變其他國家人民飲食習慣，詳見劉志偉，〈美國霸權下的國民飲食〉（國立臺北大學社會學系主辦，「2005年臺灣社會學會年會暨研討會」，2005年11月19-20日）。7黃登忠主編，《臺灣百年糧政資料彙編》（臺北：臺灣省政府糧食處，1997），第二編：近百年來糧政統計資料，頁60、94、121。110臺灣史研究•第十六卷第二期機，國際穀物價格暴漲。8當時政府除透過與美國簽訂長期性的採購合約以確保國內穀物的穩定供應外，對內則實施價格保證政策，鼓勵農民種植玉米。1975年時玉米種植面積因此攀升至49,717公頃，1989年飼料玉米的種植面積更曾達到67,345公頃，產量為27.67萬公噸。保證收購政策雖有成效，但相較於每年動輒400、500萬公噸的玉米進口量，國內的自產量猶如杯水車薪。分析1960年至2007年間臺灣玉米進口量及其使用狀況如下圖二所示，臺灣市場供應的玉米幾乎全為供應畜牧飼料使用。筆者另外計算1996至2005年間歷年的平均數據更顯示，1996-2005年每年玉米的總供給量平均為530萬公噸，其中520萬公噸係由國外進口，而飼料用玉米使用量則達515萬公噸，佔總供給量的97%。換言之，國內玉米消費量與玉米進口量的增長顯然是畜牧業的發展所導致。01,0002,0003,0004,0005,0006,0007,0001960/19611970/19711980/19811990/19912000/2001飼料使用量民生消費量進口量千公噸圖二：歷年玉米進口量與使用量，1960-2007資料來源：SupplyandDistribution(PSD)OnlineDatabase,ForeignAgric