85PPP模式操作流程、关键问题及案例分析

丁伯康PPP模式操作流程、关键问题及案例分析二零一五年一月第一部分概述第二部分徐州水司PPP运作的实例第三部分南京长江二桥PPP项目运作经验主要内容第一部分概述ZenithConsulting4PPP的历史阶段理论探索期（1994年之前）：重点探讨BOT在中国应用的可行性，出现首个BOT项目：深圳沙角B电厂（1984）。试点推进期（1994-2000年）：三部委发文对BOT项目审批权进行规范，BOT方式在国内尝试推行PPP模式，如广西来宾电厂、湖南长沙电厂、成都自来水六厂等。曲折发展期（2001-2012年）：中央政府鼓励投融资体制改革，以住建部为首，加快市政公用行业的市场化改革，在水务、供热、供气、固废和公交等领域有过一轮市场化改革的风潮，2008年后的国进民退，市场化改革受到影响。蓬勃复兴期（2013至今）：PPP进入全面复兴阶段ZenithConsulting5PPP的复兴——政策演进2000年，建设部《城市市政公用事业利用外资暂行规定》2004年，建设部《市政公用事业特许经营管理办法》2005年，建设部《关于加强市政公用事业监管的意见》2005年，国务院《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，即旧非公36条2010年，国务院《鼓励支持非公有制经济发展的若干意见》2013年，国务院《关于加强城市基础设施建设的意见》2014年，财政部《政府和社会资本合作模式操作指南》、发改委《政府和社会资本合作的指导意见》ZenithConsulting6PPP的内涵——定义财政部：政府与社会资本合作模式，是政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系，以授予特许经营权为基础，以利益共享和风险分担为特征，通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率。政府机构监管特许经营项目民营机构投资特许经营权授予运营管理ZenithConsulting7PPP的内涵——新公共管理PPP是新公共管理的一种重要实现方式。“政府应该是掌舵而不是划桨，政府“安排提供”公共服务与“直接生产”服务之间存在显著的区别。”—E.S.Savas《民营化与公私部门的伙伴关系》•建立特许权经营法规•建立收费机制•解决联网/联合收费问题•解决土地、动拆迁问题•监管服务质量、价格政府市场•政府投资公司与民营企业争流量、争线路、争市场•政府提供固定回报，承担市场风险PPP可以视为公共部门重组的一部分，是广义的政府职能转变的一部分，在这个新的定位过程中，政府从直接的公共服务生产商，转变为推动者和规则制定者。ZenithConsulting8PPP的内涵——PPP的类型政府与市场之间的关系可以被视作一个连续统一体，传统的公共服务提供构成一极，纯粹的私营活动构成另一极，PPP涵盖了两极之间的点，每个点都代表着不同的公私部门之间的组合。DBFTTOTBOTBTODBFOROT传统采购完全私有化O&MPPP模式谱系ZenithConsulting9PPP的内涵——辨析几个概念PPP不仅止于交易环节：PPP项目更像是一段婚姻，而不是一场婚礼。是一种合作伙伴关系，基于共同的目标追求，以最少的资源，实现最多的产品或服务。PPP不只是融资模式：融资只是PPP的目的之一，并不是全部，还利用民营部门的生产管理技术和先进制度；PPP是一个多目标任务，以社会综合效益最大化为导向。BT是分期付款的政府采购模式：融资大多为短期行为，而PPP则是考虑全寿命周期的长期合作模式。所以，在中国大规模应用的BT模式，虽有PPP的形式，却没有体现PPP的精髓，本质上来说只是一种融资模式。ZenithConsulting10国外的PPP目前，PPP模式在全球很多国家得到了广泛应用，根据PPP市场成熟度由高到低划分如下：ZenithConsulting11PPP操作流程（1）步骤一步骤二步骤三ZenithConsulting12PPP操作流程（2）步骤四步骤五ZenithConsulting13国外的PPP——应用领域在基础设施领域，从经济基础设施到社会基础设施，从项目业态从硬到软，PPP的应用在不断扩展。•道路•高速公路•桥梁•港口•铁路•职业培训•金融制度•研发促进•技术转让•出口援助•医院•学校•供水•住房•排水•社会保障•社区服务•环保机构经济社会硬软机场电信电力儿童保健监狱敬老院经济基础设施向工商业界提供关键的中间业务，其主要功能在于提高生产率，推动自主尝新社会基础设施向居民提供基础服务，其主要作用是改善他们的生活质量及福利，特别面向那些资源贫乏的人群ZenithConsulting14国外的PPP——应用领域领域项目数投资额（百万英镑）医院10811,751.60学校21211,191.90废物处理293,788.30办公用房253,548.60高速路183,539.50市政路203,450.60住房361,734.20道路照明321,427.00健康服务291,233.20通讯13909.2教育12798.2监狱12637领域项目数投资额（百万英镑）废水处理9562.3警察局24475.2消防13395.5服务中心23317.2社会护理27316.3娱乐中心12205.1法院8195图书馆7157.8防洪2154.7安全培训467.6其它417,856.40合计71654,712.10截至2012年3月，英国PFI有716个项目，总投资547亿英镑。ZenithConsulting15国外的PPP——实施效果英国、丹麦等国家一些定量研究结果表明，传统的基础设施采购形式中工期拖延、成本超支现象时有发生。中国尚无这方面研究成果，但估计情况肯定是更糟糕。而PPP项目在控制工期和成本方面成效显著。PFI项目和传统项目的施工完成情况项目/百分比PFI项目2002年NAO普查政府采购1999年调查按时交付76%30%预算范围内交付78%27%来源：英国国家审计署(NAO)（2003）ZenithConsulting16国外的PPP——管理机构英国PPP管理机构，第一阶段，财政部于1997年设立一个PPP工作组，负责PPP相关工作；第二阶段（2010年后），财政部正式成立一个部门——基础设施建设局（IUK,InfrastructureUK），统一负责PPP管理工作。ZenithConsulting17徐州水司PPP运作的实例海内外引进战略投资者徐州市自来水总公司改制招商ZenithConsulting18徐州自来水总公司为全民所有制企业运作前。（1）徐州市自来水总公司的供水能力远远不能满足城市发展需要；（2）新建水厂和管网改造资金缺乏，，连新建60万吨骆马湖水厂所需1.58亿资金都无法解决；（3）经营管理技术落后，日伪时期水泥管网较多，漏损严重运作过程。2004年12月23日首创股份与徐州市自来水总公司合资成立徐州首创水务有限责任公司，首创股份出资现金人民币1.44亿元获得80%的股权，徐州水司以实物作价人民币3600万元出资获得20%的股权。徐州首创董事会成员9名，首创股份占6名，徐州水司占3名。职工身份全部置换，福利待三年不变。运作后。徐州首创获得30年合资经营合同以及在徐州水司现有服务范围内的独家特许经营权。江苏省一级城市供水水质检测中心，服务人口100万，供水普及率100%，企业管理、生产运营、客户服务水平较合资前有了根本性提高，荣获“中国供水企业文化建设先进单位”和江苏省水利厅水务工作先进单位背景ZenithConsulting193、国有资产保值增值原则坚持七项基本原则2、公开、公平、公正原则6、完善建立现代企业制度原则4、坚持渐进式稳步改革原则5、产业化发展市场化经营原则7、引入先进理念和技术的原则1、合法、合规，完善监管的原则PPP运作的七项基本原则ZenithConsulting20十三大关键问题分析十三大关键问题分析4、合理选用价值评估方法7、公司治理结构及股权结构10、实行特许经营，完善行业监管机制9、员工安置方案8、土地处置方案12、保障供水安全，满足城市持续发展1、明确PPP运作目标2、确定纳入的资产范围3、债权债务处置5、合理设计交易结构确保国资保值增值6、融入资金的合理使用11、水价调整机制13、公开性竞争进入的问题ZenithConsulting21PPP结构安排战略投资人行业主管部门80%持股派出管理代表经营管理支付转让价款政府经营层社会公众20%持股提供供水服务徐州首创水务公众监督行业监管授权特许经营权自来水公司转让80%股权国资委ZenithConsulting22PPP运作的全过程解析全过程由咨询顾问提供服务招商方案设计持续管理和效益达成招商目标与边界条件明晰项目现状调查修改方案，并正式报批招商文件编制招商实施项目推介/信息发布发售招商文件、编制提交投资建议书合同谈判，签约后续运作分析运作目标实现招商方案设计征求意见，操作测试后续运作方案改制方案设计组建改制招商机构，项目调查协助清产核资、审计和评估设计编制改制方案编制后续运作方案效益跟踪和评估ZenithConsulting23总进度计划654210时间单位：月任务项组建PPP运作团队提交招商文件初稿合同签订、中介进场提交PPP实施方案清产核资、财务审计、资产评估编制股权融资方案编制合作方招商公告招商文件定稿及发售发布招商公告中介进场日项目推介及投资人资格审查开展尽职调查，掌握项目现状正式签署项目协议投资人尽职调查及投资建议书编制3招商公告发布投资建议书递交截止/开启投资建议书评审及结果公告与候选投资者谈判草签PPP项目协议相关项目协议报送主管部门审批正式签署PPP项目协议持续运作方案编制效益跟踪和评估方法研究发售招商文件项目开标草签项目协议ZenithConsulting24取得的成效目前的徐州首创，管理团队优秀、员工队伍稳定、经营效益良好，已成为苏北地区运营和管理首屈一指的混合所有制供水企业。基于企业的经营效益、管理能力、业务标准、设施状况等主要方面形成的综合评价，已基本达到国内前20名，省内前3名的地位。是江苏省第一个将公用事业企业改革和引进资金同步操作、引进资金最多的PPP项目，圆满实现了国有企业的转制和职工身份的平稳转换１、实现了“引资、引制、引智”运作目标２、实现了国有资产的保值增值３、实现了企业改革和职工的平稳过渡４、实现了政府和社会资本的合作共赢ZenithConsulting25南京二桥PPP运作的实例PPP的中国实践南京长江二桥PPP项目运作经验ZenithConsulting26一、背景为解决资金、管理问题，提高市场在资源配置中起决定性作用国企政府国企改革政府购买服务小政府大社会PPP混合所有制ZenithConsulting27二、项目概况工程总投资35.7947亿元(含二桥公园)，其中基建拨13.2558亿元，其余建设资金均为银行贷款，共计22.5389亿元（含3.5亿元国债）二桥的管理主体为二桥管理局和二桥公司，这两个单位以“两块牌子，一套班子”的形式，共同负责二桥的建设、运营与管理。南京长江二桥工程于1997年10月开工，2001年3月26日建成通车南京长江二桥PPP前基本情况ZenithConsulting28二、项目概况机关处室下属公司二桥管理机构组织结构图ZenithConsulting29二、项目概况后续投资经营状况财务结构管理体制两位一体的管理体制，使二桥公司在资产、业务、财务、人员、组织机构等方面尚未形成独立的经营体系，市场运营企业化主体地位不明确资产负债率较高，还贷负担较重，平均每月需支付银行利息900多万元，目前经营收入只能用来偿付利息，无力还本经营状况不佳，所有者权益缩水。财务费用偏高已成为二桥公司经营困难的重要因素。由于经营亏损，截止2002年12月31日，二桥公司的所有者权益已由起初的6亿元下降至3.5587亿元，公司的资产负债率上升至89.7%；改制招商前存在问题：后续再投资能力弱。ZenithConsulting30二、项目