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主權財富基金發展與影響的政治經濟分析123主權財富基金發展與影響的政治經濟分析范世平（國立臺灣師範大學政治學研究所副教授）摘要二次世界大戰後，若干國家為使其外匯存底或公共基金產生更佳的增長效益，開始由政府設置主權財富基金，近年來其規模急遽膨脹而備受矚目，2007年較2006年增加18%而為3.3兆美元，預估至2015年將超過12兆美元。2008年開始因美國次級房貸所引發的全球金融危機，主權財富基金成為許多國家與企業救亡圖存的希望。從國際政治經濟學的角度來看，符合「相互依存理論」與全球化理論中「過程論」的觀點；但在迅速發展下也出現了若干問題，不但動輒影響國際金融市場，在資訊不對稱的情況下也形成相當之政經風險，並引發其他國家的猜疑。主權財富基金、相互依存理論、全球化、國際政治經濟學***壹、前言二次世界大戰之後，若干東亞新經濟體和中東產油國開始擁有鉅額的外匯存底，其公共基金也不斷增加；為了追求更高的外匯投資效益，上述國家開始設置專門的外匯投資機構或基金，運用其所累積的外匯在國際市場進行投資，這種由政府所設置的特殊基金被稱之為「主權財富基金」（SovereignWealthFunds），或是「國家主權基金」。事實上，主權財富基金已經存在多年，直至近年因其資金規模急遽膨脹而備受矚目，加上2007年中國大陸在坐擁世界第一的外匯存底情況下也繼而成立，以及從2008年開始在全球金融風暴下主權財富基金成為各國資金短缺下的活水源頭，都使得國際間對於這個議題投予更大的關注。而其一方面屬於經濟領域的產物，卻又由政府掌控操作而帶有政治意涵，因此可以從政治與經濟的不同角度來加以探究。對於國際政治經濟學來說主權財富基金是個新穎的研究議題，因此在學術著作方124問題與研究第48卷第3期民國98年9月面較為有限，筆者希望能將發展現況與學術理論相互印證，由於無法透過實地調查與訪談獲得一手資料，因此藉由網際網路蒐集相關新聞報導之次級資料，雖然已盡查證之能事，但勢必仍有資料嚴謹性的問題，故此為本研究之限制。貳、主權財富基金的發展過程與意義主權財富基金的設立可以追溯到1956年，當時屬於英國保護地的密克羅尼西亞吉爾伯特群島，泝英國政府針對該島出口的磷酸鹽（鳥糞）徵收稅收，然而當鳥糞逐漸採掘枯竭後，這一筆預留資金就成為「吉里巴斯收益平衡儲備基金」（KiribatiRevenueEqualisationReserveFund），其數目至2006年時已經超過6億美金。沴一、主權財富基金的意義事實上，主權財富基金迄今並無單一與普遍接受的定義。根據美國財政部的看法，主權財富基金是指政府所投資的外匯資產，而且這些資產的管理者是獨立在中央銀行的官方操控之外；至於國際貨幣基金（InternationalMonetaryFund,IMF）則將其定義為：政府為了長期目的而掌握外匯資產所創設及擁有之特殊投資基金。沊總的來說，主權財富基金是指一國隨著經濟、貿易、財政收支狀況的改善與可再生自然資源的收入，以及政府長期實施預算規劃與財政支出限制政策，使得國家財政盈餘與外匯存底盈餘不斷積累，沝而針對此一過多財政與外匯存底盈餘所成立之基金，以專門投資機構來進行管理運作，使之與匯率或貨幣政策脫鉤，而追求較高的投資報酬率。因此，主權財富基金與私人財富是相對應的，由於是由政府所控制與支配，所以通常是以外幣形式所持有的公共財富。職是之故，主權財富基金所包含的「主權」與「財富」兩個名詞，可以說是一種互為工具的辯證關係，一方面透過財富的增加提高了國家經濟實力，如此自然可增加國家主權之維繫；另一方面，主權財富基金若不在一國之主權架構下運作，其便是私人財富基金而不具公共性。二、主權財富基金與外匯存底的比較外匯存底與主權財富基金往往被相提並論，也因而容易引發混淆。二者的共同點是皆為國家所擁有，同屬於廣義的國家主權財富，來源也頗為相似，但前者是為了保註泝現為吉里巴斯共和國（TheRepublicofKiribati）。註沴申文怡，「避免重蹈霸菱及興業覆轍，主權財富基金可能是全球經濟救星」，DIGITIMES科技網，2008年10月12日，請參考=0000083429_A754HE3GRN31I1R8Y0X2E。註沊行政院金融監督管理委員會，「主權財富基金」，行政院金融監督管理委員會網站，2008年10月12日，請參考=3861125。註沝所謂外匯存底盈餘是指在足夠支撐國際流動性與支付能力之上的超額外匯存底資產。主權財富基金發展與影響的政治經濟分析125證國家的國際清償能力，以高流動性而低收益性的資產為主；而後者是在足夠滿足國際流動性與支付清償能力的條件下，針對超額的外匯存底盈餘所進行的積極管理，是以中等流動性與較高收益的外匯投資為主。兩者的特質比較如表1所示：表1主權財富基金與外匯存底比較表主權財富基金官方外匯存底展現形式在中央銀行之資產負債平衡表以外，因此有獨立的資產負債平衡表和相配套的其他財務報表在中央銀行之資產負債平衡表中其運作與變化對國際收支和匯率政策的關係沒有必然而直接的關係密切相關其變化對於資產的影響不具有貨幣政策效應產生貨幣政策效應沀管理之態度實行積極性管理，可以犧牲一定的流動性，承擔更大的投資風險，以實現投資回報最大化之目標採取保守謹慎的態度，追求最大流動性與最大安全性資料來源：筆者自行整理。三、主權財富基金的發展截至2008年底為止，已成立主權財富基金的國家約28個，主要集中在亞洲和中東產油國。其中最大的主權財富基金如表2所示，是中東產油國阿拉伯聯合大公國的阿布達比投資局（AbuDhabiInvestmentAuthority,ADIA），規模估計達8,750億美元，泞其他國家亦設立規模大小不一的主權財富基金，其中大多數是生產石油的國家，而印度及日本也有類似的成立計畫。當前全球主權財富基金的規模有不同的看法，國際貨幣基金認為已由1990年的5,000億美元增加至2007年的2.5兆美元，預估到2012年將達10兆美元；泀英國金融時報則指出2007年較2006年增加18%達到3.3兆美元，洰預估至2015年將超過12兆美元；泍美林證券則指出2008年為2.5兆美元，預估2012年為8.5兆美元。泇註沀在其他條件不變的情況下，中央銀行外匯存底資產的增加或減少，將藉由貨幣基礎的變化而引發一國貨幣供應量的增加或減少。註泞葉家興，「中投公司帶來的機會與挑戰香港」，信報財經月刊（香港），第367期（2007年10月），頁32。註泀行政院金融監督管理委員會，「主權財富基金」，行政院金融監督管理委員會網站，2008年10月12日，請參考=3861125。註洰主要原因來自於物價的攀升與部份亞洲國家外匯存底的增加。註泍吳國仲，「金融時報：去年全球主權財富基金規模激增18%，來到3.3兆美元」，鉅亨網，2008年10月31日，請參考。註泇黃欣，「經濟衰退，美林：全球外匯儲備增速將放緩，2012年達12兆美元」，鉅亨網，2009年2月12日，請參考=36&fi=\NEWSBASE\20081111\WEB1840&vi=33586&sdt=20081110&edt=20081111&top=&date=20081111&time=15:00:22&cls=listnews24hr。126問題與研究第48卷第3期民國98年9月表2全球主要國家主權財富基金一覽表國家基金或管理機構名稱資產（億美元）啟始年份資金來源阿拉伯聯合大公國AbuDhabiInvestmentAuthority（阿布達比投資局）8,7501976石油新加坡GovernmentofSingaporeInvestmentCorporation（新加坡政府投資公司）3,300-4,3801981非天然資源挪威TheGovernmentPensionFundofNorway（挪威政府退休養老基金）3,150-380001990石油沙烏地阿拉伯Various3,000n/a石油科威特KuwaitInvestmentAuthority（科威特投資局）的「新世代外匯存底基金」2,100-2,5001976（1953）石油中國大陸中國投資有限責任公司2,0002007非天然資源中國大陸中央匯金投資有限責任公司（將併入國家外匯投資公司）1,0002003非天然資源新加坡TemasekHoldings（Pte）Ltd（淡馬錫控股有限公司）1,000-1,5001974非天然資源澳洲AustralianGovernmentFutureFund510-5402004非天然資源利比亞石油儲備基金5002006石油阿爾及利亞RegulationdesRecettes基金4262000石油美國（阿拉斯加州）AlaskaPermanentFund（阿拉斯加永久基金公司）4011976石油卡達QatarInvestmentAuthority（卡達投資局）400-5002003（2000）石油俄羅斯StabilizationFundoftheRussianFederation（俄羅斯平準基金）320-1,3302008（2003）石油汶萊BruneiInvestmentAgency（汶萊投資局）3001983石油韓國KoreaInvestmentCorporation（韓國投資公司）2002005非天然資源馬來西亞KhazanahNasional（國庫控股）1831993非天然資源哈薩克KazakhstanNationalFund1782000石油加拿大AlbertaHeritageFund1661976石油台灣NationalStabilisationFund（國安基金）1502000非天然資源伊朗OilStabilisationFund1291999石油資料來源：整理自行政院金融監督管理委員會，「主權財富基金」，行政院金融監督管理委員會網站，2008年10月12日，請參考=3861125。遠景基金會，「主權財富基金發展現況」，遠景基金會網站，2008年10月12日，請參考=132&pv=2&byfunction。參、主權財富基金的分類當前國際間對於主權財富基金的分類方式不一，本文分別就設立動機、資金來源主權財富基金發展與影響的政治經濟分析127和管理模式三方面，加以分類與探討：一、依據設立動機來區分根據每個國家成立主權財富基金的目的，可以區分為以下五種類型，詳如表3所示：表3主權財富基金成立目的分類表種類目的國家穩定型主權財富基金（Stabilization-orientedFund）追求國家外匯收入的中長期穩健增長，以降低其短期波動對本國經濟的影響挪威沖銷型主權財富基金（Sterilization-orientedFund）幫助中央銀行分散外匯存底與干預外匯市場，以應付外匯流動性過剩的問題，而在外匯市場上所進行的沖銷操作香港儲蓄型主權財富基金（Savings-orientedFund）積蓄當代財富，以為後代子孫謀福沙烏地阿拉伯、阿拉伯聯合大公國預防型主權財富基金（PreventiveFund）預防國家、社會與經濟的危機，以促進經濟和社會的平穩發展科威特策略型主權財富基金（Strategy-oriente