云南省人民政府关于加强耕地保护促进城镇化科学发展的意见

云南省人民政府关于加强耕地保护促进城镇化科学发展的意见云政发〔2011〕185号各州、市人民政府，省直各委、办、厅、局：为切实转变城乡建设用地方式，严格保护耕地特别是坝区优质耕地，促进土地资源节约、高效利用，推动经济社会科学发展，现提出如下意见：一、加强耕地保护和促进城镇化科学发展的重大意义（一）是贯彻落实科学发展观的基本要求。近年来，全省各地做了大量卓有成效的工作，牢牢守住了耕地保护红线。但是，随着城镇化的快速推进，保护耕地与保障用地的矛盾不断加剧，保护耕地特别是坝区优质耕地的形势十分严峻。因此，必须按照科学发展观要求，妥善处理好城镇化与耕地保护之间的关系，遏制城镇建设在坝区无序扩张，走出一条具有云南特色的城镇化发展路子，促进全省经济社会可持续发展。（二）是全面建设小康社会的重要途径。土地是经济社会发展的重要载体，城镇化是一个地区经济社会发展水平的重要标志。在加快城镇化进程中，必须坚持最严格的耕地保护制度，对坝区优质耕地实行特殊保护，科学保障经济社会发展对土地资源的需求，做到保护与保障并举，才能确保实现全面建设小康社会目标。（三）是粮食等农产品有效供给的重要保障。坝区优质耕地集中，是全省的“米袋子”和“菜篮子”。保护好坝区耕地事关粮食安全和民生大计。我省大于1平方公里的坝子有1589个，其中耕地面积2101.4万亩，占坝区面积的54.7%。目前，坝区优质耕地已被建设占用30%左右，且呈加速发展趋势，已危及到云南长远发展特别是粮食安全。因此，切实保护耕地特别是坝区优质耕地，是确保云南粮食安全、农产品有效供给的重要保障。（四）是推进城乡一体化发展的迫切需要。我省城乡二元结构问题较为突出，截至2010年，全省城镇化率仅为36%，城镇化发展任务艰巨，要占用大量土地资源。因此，要统筹城乡发展，把城镇和农村作为一个整体通盘考虑，加强耕地特别是坝区优质耕地保护，有效保障产业化、城镇化科学发展用地需求，加快城镇化和社会主义新农村建设步伐，尽快缩小城乡差距，推进城乡一体化发展。二、加强耕地保护和促进城镇化科学发展的总体要求（五）指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，紧紧抓住新一轮西部大开发和“两强一堡”建设的战略机遇，围绕全面建设小康社会总体目标，立足云南省情，坚持统筹协调、集约发展、突出特色、以人为本的原则，进一步调整完善土地利用总体规划、城乡总体规划和林地保护利用规划，划定永久基本农田和城镇发展界线，着力优化城镇空间布局。提升中心城市建设水平，重点发展中小城市和特色城镇，大力建设山地、山水、田园型城镇，走集约型、多样化、具有云南特色的城镇化道路，确保坝区优质耕地得到有效保护，确保合理建设用地需求，努力实现土地高效节约利用和城镇化科学发展。（六）基本原则。———完善规划、统筹协调。坚持规划先行，完善规划编制体系，强化有关规划衔接，发挥规划的调控和引导作用，统筹处理好城乡建设与保护耕地特别是保护坝区优质耕地的关系。———节约用地、集约发展。坚持节约集约用地，充分挖掘现有建设用地潜力，尽量少占或不占坝区优质耕地，促进城镇由偏重外延式扩展向注重内涵式提升、高效利用土地方向转变。———因地制宜、突出特色。坚持科学确定城镇的功能和规模，走山坝结合、组团式发展路子，注重保护历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，大力建设山地、山水、田园型城镇。———以人为本、规范管理。坚持以提高人民群众生活质量和人居环境质量为目标，强化城乡建设管理，着力提升管理效能，使耕地保护和城乡发展的成果更多地惠及全省各族人民群众。（七）主要目标。———城镇化发展目标：到2015年，全省城镇化水平力争达到45%左右；到2020年，全省城镇化水平力争达到50%以上。———耕地保护目标：到2015年，全省耕地保有量保持在9015万亩以上，基本农田面积保持在7431万亩以上；到2020年，全省耕地保有量保持在8970万亩以上，基本农田面积保持在7431万亩以上。三、加强耕地保护和促进城镇化科学发展的工作重点（八）发挥规划的引导和调控作用。按照加强坝区优质耕地保护、节约集约用地和城乡建设向山地发展的要求，调整完善土地利用总体规划（2006—2020年）、林地保护利用规划（2011—2020年），制定城镇近期建设规划。各地政府要成立耕地保护和城镇化科学发展协调领导小组，在职能部门牵头按照规范和程序调整完善和制定3个规划后，联合审核把关，依法审批。加快编制山地综合开发利用规划，加强各类规划衔接，优化用地空间布局，充分利用水面、山丘、农田、林地、草地等生态景观进行分隔，促使城镇、村庄组团式发展。合理划定永久基本农田、建设用地和生态用地，详细确定城镇和村庄规划边界。（九）优化城乡发展空间布局。依据《云南省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，按照“强圈、富带、兴群、促廊”空间战略布局，加快建设滇中城市经济圈，沿边对外开放经济带，滇中、滇西、滇东南、滇西北、滇西南、滇东北城市群，昆明—皎漂、昆明—曼谷、昆明—河内、昆明—密支那、昆明—成渝、昆明—南宁、昆明—拉萨对内对外开放经济走廊，努力做强大城市、做优中小城市、做特小城镇、做美农村，构建以国家区域性国际门户城市为核心、大城市为中心、中等城市为骨干、小城市和小城镇相协调，村庄布局优化，规模结构完善、功能定位准确、区域分布合理的城乡体系。（十）明确城乡建设用地发展方向。将坝区周边适建山地、坡地和未利用地优先纳入储备，进行必要的前期开发，积极引导城镇、村庄、产业向坝区边缘、适建山地发展，进一步提高各类建设占用山地的比例。鼓励挖掘利用空中和地下潜力，提高土地利用强度。对使用山坡地、未利用地发展城镇和各类产业项目的，可适当降低建筑密度和建设用地的基准地价。对使用未利用地的工业项目，土地出让金最低标准可按照《全国工业用地出让最低价标准》的10%—50%执行。对利用山地进行土地综合开发的，可实行征转分离审批，即先办理土地征收手续，进行前期开发造地，再按照实际需要分年度办理农用地转用手续。对在宜建山地开发建设配套水、电、路等基础设施的，免交新增建设用地土地有偿使用费。对符合国家产业政策、供地政策及单独选址条件的建设项目，可一并上报项目的征、转、供土地审批手续。对符合土地利用总体规划和土地利用年度计划，使用国有未利用地进行生态建设的，由州（市）人民政府审批，报省国土资源厅备案；使用国有、集体未利用地进行非农建设的，报省人民政府审批。（十一）划定永久基本农田和城镇发展界线。进一步落实基本农田保护责任制，强化坝区耕地保护，原则上将坝区80%以上的现有优质耕地和山区连片面积较大的优质耕地划为永久基本农田，实行特殊保护。建立基本农田保护的重点区、集中区，健全永久基本农田有关图表册、基本农田数据库，设立统一标识牌并落实到地块。按照建设山地、山水、田园型城镇的要求，进行城镇和乡村规划，确定发展界线，对城镇人均建设用地标准实行分别控制、分类管理。具体实施办法由省住房城乡建设厅牵头另行制定。（十二）实行差别化的耕地占补平衡政策。严格执行建设占用耕地补偿制度，杜绝占优补劣、占坝补山等降低耕地质量的不良现象。实行差别化的耕地占补平衡政策，提高使用坝区土地特别是耕地的成本。经批准的各类城镇批次、产业建设用地，对占用25度以上劣质坡耕地的，不计入补充耕地范围；对占用25度以下耕地的，按照先补后占、占一补一的要求补充耕地。其中，对在1平方公里以上（含1平方公里）、平均海拔在2500米以下坝区内占用耕地（含园地）的，除按照规定补充耕地或缴纳耕地开垦费外，还需另行缴纳耕地质量补偿费。耕地质量补偿费缴纳标准按照所在区域新增建设用地土地有偿使用费的２０倍执行。耕地质量补偿费由国土资源部门负责征收，省级统筹，专项用于农村土地整治、基本农田保护、新农村建设、适建山地公共基础设施建设和前期开发。具体办法由省国土资源厅牵头，会同省发展改革委、财政厅等部门研究制定，报省人民政府批准执行。（十三）合理保障城乡发展用地需求。充分发挥用地指标的导向和激励作用，用好、用活国家下达的年度土地利用计划指标，加大对“上坡进山”项目的支持力度。努力通过争取国家重点项目用地指标、城乡建设用地增减挂钩、清理盘活城镇存量建设用地等途径，保障产业化和城镇化项目“上坡进山”合理用地需求，促进科学发展。（十四）积极推进城乡建设用地增减挂钩试点。组织编制土地整治专项规划，以废弃工矿、砖瓦窑、“空心村”等废弃建设用地整治为重点，统筹安排增减挂钩及农村土地整治的规模、布局和时序，逐步将坝区布局零乱、居住分散、闲置低效的自然村向城镇、中心村和新型社区集中。严格执行节约集约用地各项政策措施，充分挖掘城镇存量建设用地潜力，盘活空闲、废弃、低效存量土地，建设节地型厂房、城镇和村庄，促进空闲、废弃、低效用地的二次开发，推进内涵式发展，拓展城镇村庄建设用地新空间，把有限的坝区土地用活用好。采取有效措施，切实加强批而未用土地的利用，对省人民政府（含授权省国土资源厅）审批，且在批准有效期内未实施征地，确需调整用地区位的，允许依法进行调整。因特殊原因造成已供地项目不能实施的，由原审批机关统一协调，采取依法改变用途、等价置换、有偿收回重新出让和纳入政府储备等措施，及时加以利用。（十五）着力提高耕地质量。以确保耕地数量、提升耕地质量为目标，积极推进中低产田地改造、“兴地睦边”、沃土工程等重大工程，加强田、水、路、林、村综合整治，全面提升耕地特别是基本农田质量。加强土壤监测，加快农用地分等定级工作，定期开展耕地质量普查，建立和完善耕地质量动态监测与预警体系，及时发布耕地质量监测报告。四、加强耕地保护和促进城镇化科学发展的政策措施（十六）加强组织领导。省人民政府定期召开专题工作会议，研究部署耕地保护和城镇化科学发展有关工作，协调解决全省工作推进中的重大问题。各地政府成立耕地保护和城镇化科学发展协调领导小组，加强对调整完善和制定土地利用总体规划（2006—2020年）、林地保护利用规划（2011—2020年）、城镇近期建设规划有关工作的组织领导，年内完成３个规划的调整完善和制定工作，具体研究制定坝区耕地保护、鼓励建设项目“上坡进山”、有关规划衔接审批的政策措施，及时协调解决城乡建设过程中保护耕地特别是坝区优质耕地和山地开发利用所遇到的困难和问题。（十七）严格规划管理。认真执行土地管理、城乡规划建设等有关法律、法规，坚持依法依规管地用地，维护良好的土地管理和城乡建设秩序。建立城乡一体、精简高效、分工合理、职责明确的城乡规划管理新体制，提高管理效能。尽快研究完善村镇规划建设管理体制机制，不断提高村镇规划建设管理水平，抓紧完成全省村庄规划编制任务。在保持现有乡镇土地管理所体制的基础上，和村镇规划管理工作。（十八）明确工作职责。各级政府要积极构建政府为主、部门配合、“大家用，大家管”的土地管理新机制。国土资源部门负责统一政策，分类指导，严格规范管理，保障城乡科学发展用地。住房城乡建设部门负责认真组织城乡规划编制和实施工作，制定鼓励使用荒山荒坡建城建镇建村建产业的政策，建立城乡规划定期评估、动态维护和监督管理机制。发展改革部门负责依据国家宏观调控政策和产业政策，统筹引导投资方向，把保护坝区耕地、节约集约用地、积极开发利用宜建山地作为项目论证、评估的重要内容，严格审核把关。财政、工业信息化、农业、林业、水利、交通运输及环境保护等部门要按照新的保护耕地和城镇发展思路制定有关配套政策措施，做好协调配合工作，共同促进用地方式转变，实现科学发展。各有关部门在安排本行业建设项目时，要严格执行土地使用标准，采用先进的节地技术进行规划设计和建设施工，切实提高土地利用效率。（十九）加大投入力度。各级各类基础设施、服务设施、有关产业建设资金要向特色山地城镇和产业项目建设倾斜，引导社会资金更多地投向山地城镇建设。各级财政部门要将土地利用规划、城乡总体规划和林地保护利用规划的编制完善经费纳入预算，积极给予保障。金融机构要研究多样化的金融服务方式，加大对“上坡进山”建设项目的信贷支持。（二十）建立激励约束机制。将坝区耕地保护、促进城镇化