泉州旅游资源整合的政府行为分析

泉州旅游资源整合的政府行为分析叶俊伟*(泉州市旅游培训中心,福建泉州362000)摘要论文阐述了泉州市政府从事业制管理、保守行业管理到积极市场拓展管理的整合旅游资源过程,指出政府在角色定位、旅游发展共识、管理体制建设、职能缺位、行政管理责任等方面存在行为缺陷,并提出了相关优化建议。关键词旅游资源;整合;政府行为;对策中图分类号:F592文献标志码:A文章编号:1009-1033(2011)01-0027-041泉州市政府整合旅游资源过程1.1事业制管理阶段改革开放初期,泉州市地方政府没有专门设立旅游行政主管部门,所有参观游览活动均为政府接待活动,称之为事业制管理阶段。主要特征有:首先,客源主体极其有限,旅游在当时国民经济落后和意识形态限制下几乎不存在;其次,旅游供给性质单一,当时从事接待的专业机构很少,涉外饭店只有泉州华侨大厦(1964年开业)和石狮华侨大厦(1960年开业),景区景点管理部门是为了满足政府的接待需要而设立的;再次,本阶段作为政府接待的参观游览活动不以经济为目的,而是列为财政正常开支。1.2保守行业管理阶段从20世纪80年代初到90年代末,泉州旅游业逐步脱离计划经济,走上市场化经营道路,对全市经济发展的贡献日益增大,如表1所示。表11984-1999年泉州市旅游业增长情况年份境外旅游者人数(万人次)国际旅游创汇(万美元)国内旅游人数(万人次)国内旅游收入(亿元)19841985198619871988198919901991199211.9115.7715.9917.0220.1320.3323.9023.6626.691600.222099.462438.882481.964207.535302.086974.708567.5010599.80------------------续表1年份境外旅游者人数(万人次)国际旅游创汇(万美元)国内旅游人数(万人次)国内旅游收入(亿元)199319941995199619971998199929.1730.8634.8140.0545.0139.5045.0011514.9011891.0015000.0025000.0028000.0022000.0022000.00---403434456504---10.814.424.931.9资料来源:根据泉州市旅游局1984-1999年统计数据整理这个时期,政府成立了专业的旅游行政管理部门,主要从事规范企业行为的行政管理工作,称之为保守行业管理阶段。其主要特征有:首先,出现规范化的行业管理。泉州地方政府于1984年成立旅游局,之后各县(区、市)也都相应设置旅游行政管理机构。主要工作局限在行业行政管理和监督,带有计划经济的痕迹,政府行为趋于保守。其次,旅游活动市场化。原先的旅游接待单位逐步从事业制向企业化管理转轨。截至1999年12月31日,全市已建成50多处旅游景区(点),新增38家旅行社,新建44家星级饭店,成立5家旅游汽车公司,拥有各类车辆50多部,全市旅游直接从业人员7000人,1999年旅游总收入50亿元,约相当于当年全市国内生产总值的5.25%。再次,旅游宣传较薄弱。因条件限制,除了参加国家及省级政府举办的旅游节庆活动外,泉州基本没有组织专题旅游推介活动,直至1998年,泉州成功举办中国国内旅游722011年第1期(总第61期)桂林航天工业高等专科学校学报JOURNALOFGUILINCOLLEGEOFAEROSPACETECHNOLOGY经济与管理*作者简介:叶俊伟(1975-),男,福建泉州人。经济师。研究方向:人力资源管理、旅游行政管理。交易会,旅游宣传才开始成为政府旅游工作重点。1.3积极市场拓展管理阶段积极市场拓展管理阶段的泉州旅游业主要表现有:一是政府积极参与各类宣传活动。从1998年成功举办中国国内旅游交易会之后,泉州又连续举办了六届旅游文化节。同时,组织旅游企业参加全国各地各种形式的旅游交易会。二是旅游业收入稳步增长。这一阶段,泉州接待人数连创新高,旅游收入不断增加。2009年,全市共接待旅游者2162.7万人次,旅游总收入达到222.8亿元,分别比2000年增长了244.8%和284.1%。旅游总收入约相当于当年全市国内生产总值的7.42%,产业地位日益提升,旅游业对产业结构调整的作用也越来越重要(如表2所示)。表22000-2009年泉州市旅游业增长情况年份境外旅游者人数(万人次)国际旅游创汇(万美元)国内旅游人数(万人次)国内旅游收入(亿元)200020012002200320042005200620072008200947.2449.3652.6052.2059.0069.8083.8094.80106.90116.702.402.572.782.733.003.494.204.805.606.25580.0626.4701.6762.3926.21127.21364.61608.01839.42045.938.243.250.357.473.992.1111.4133.0156.9178.8资料来源:根据泉州市旅游局2000-2009年统计数据整理与此同时,现代旅游产业体系初步形成。截至2009年底,全市A级景区有14家,其中4A级景区6家;全国工农业旅游示范点有12个;国家级风景名胜区、国家级地质公园各1家;旅行社增加至88家;星级饭店增加至79家;各语种导游1805名;豪华旅游汽车531部;拥有惠安和德化2个优秀旅游县。全市旅游直接从业人员6万多人,间接从业人员近30万人,旅游经济活力明显增强。三是旅游发展更科学合理。这一阶段,泉州成立了旅游产业发展领导小组;制定了扶持旅游业发展的政策措施;拨专款编制了《福建省泉州市旅游发展总体规划》,确立了全市旅游业发展目标、战略布局和发展重点。2政府整合旅游资源的行为缺陷2.1角色定位不明确在旅游资源整合中,泉州市政府没有一个明确的角色定位。在政策方面,虽然历年来出台了一些优惠政策,但力度远远不够,特别是一些能够吸引投资的关键政策没有出台。在资金投入方面,泉州每年850万专项经费有相当一部分用于景区投入,主要用于景区的修补或一些配套设施的修建,显然,这样的投入既分散政府大量经费,相对于国内其他地方景区动辄上亿、几亿投入,这点投入对景区开发所起的作用甚微;在城市规划方面,旅游的功能规划也不明显。2.2发展旅游缺乏共识旅游产业是一个综合性产业,旅游发展需要各部门协同作战,通力配合,有“一把手工程”之称,国内远到蜚声业界的“焦作现象”[1]缔造者河南省焦作市,近到福建省泰宁县,许多旅游发展的成功经验表明,政府重视是旅游业发展的制胜法宝。但是认真研究泉州的旅游发展史,政府在旅游发展中的角色若隐若现,没有形成发展旅游的共识。首先,在泉州的国民经济和社会发展规划中,针对旅游的定位摇摆不定。“八五”期间定为支柱产业,“九五”是主导产业,“十五”未列入重点发展对象,“十一五”开始也没有旅游业的定位,后来追加为“5+1”新兴产业。其次,泉州虽然很早就成立了旅游产业发展领导小组,但是有关单位很少集中研讨旅游发展大计。在扶持旅游企业做大做强方面,某些部门从部门利益出发还做出不利旅游企业的规定。如税务部门在旅游旺季时,在原先的定额征收额度上加收旅行社税收。另外,作为旅游工作最重要的会议,全市旅游工作会议也没有每年定期召开。2.3管理体制尚未理顺泉州市政府对旅游业的核心资产即旅游资源的管理存在着体制不顺的问题。目前,泉州具有一定规模的50多处旅游景区,其主管部门有宗教局、公用事业局、文化局、文物局、林业局和县级或乡镇政府。这些部门的主要工作不是发展旅游,而作为政府指定的旅游行政主管部门,旅游局对旅游景区除了行业指导职能外,几乎没有真正的宏观调控权力和手段。这种条块分割、部门垄断体制的行政部门分权行为[2],一方面不利于行政区内各部门之间的协调,交叉重复管理的紊乱局面和各自为政的现象客观存在,各部门为了自身的利益往往揽功而推卸责任,影响了资源的开发建设、有效保护和合理利用,阻碍了旅游产业和地方经济的发展。另一方面也造成了旅游行政壁垒繁多,致使行政区域之间在发展旅游业上失去了协调、协商的基础,旅游项目布局重复,旅游资源的统筹开发和旅游产品的整体设计一直难以推行,经济运行带有明显的区域利益特征。2.4职能缺位政府职能缺位主要表现在公共政策和公共服务缺位两方面:(1)公共政策缺位。目前,泉州主要依靠单一的行政手段干预旅游发展中的有关事务,对旅游发展和资源整合缺乏合理的政策引导,政府管理缺少必要的经济手段。如国822011年第1期(总第61期)桂林航天工业高等专科学校学报JOURNALOFGUILINCOLLEGEOFAEROSPACETECHNOLOGY叶俊伟/文内很多城市对组织旅游包机、专列的接待社以及年度地接量达到一定标准的旅行社给予奖励,对景区建设贷款给予财政贴息等,这些措施泉州都没有。(2)公共服务缺位。一是泉州的旅游形象塑造和针对广大消费者的宣传促销工作还不到位。泉州主要针对旅行商开展促销活动,这样做能产生一定的效果,但是很难把握旅行商招揽旅游者的积极性,如果能同时直接向终端消费者进行促销宣传,比如通过电视媒体广告等,塑造旅游整体形象,旅行商就有一个依托,能更全面详细地帮助泉州介绍旅游产品,效果反而更好。二是辅助性旅游供给不够完善。辅助性旅游供给主要是指交通、环境和旅游公共信息图形符号和导向标志、城市公共卫生间、旅游问询服务、公共场所旅游宣传资料、公益旅游广告等,泉州在这几个方面都不同程度地存在欠缺。2.5行政管理责任不清正如我国其他城市,泉州也存在旅游管理行政责任边界比较模糊的问题,职业责任和职业风险较小。这种现象一方面导致政府决策的主观性、随意性和不科学性[3],旅游业中一些低水平重复建设项目因此而产生。另一方面,政府决策者没有太大压力,抱着没有错误就是成绩的心理,导致资源整合成效不明显。目前,泉州的绝大部分景区管理部门的身份是事业单位,因为工资与绩效脱钩,部分管理者缺乏服务意识,仅靠收门票过日子,没有有效市场开拓的积极性。3泉州旅游资源整合的政府行为优化建议为达到旅游资源整合的目的,泉州政府要从政府职能出发,发挥积极主导作用[4]。从整合对象看,政府要在观念和物理两个层面上强化旅游资源整合。3.1观念整合层面(1)旅游形象品牌化。泉州旅游资源多,旅游品牌也多,有“海丝”、“惠女”、“宗教”等品牌,有“清源山”、“崇武古城”等景区品牌,有“滨海旅游”、“生态旅游”、“乡村旅游”等品牌。目前泉州政府重点打造“海丝”和“惠女”两大旅游品牌,但泉州的旅游形象还不是很清晰。政府要对这些品牌进行综合优化,集思广益,用文字、图标和音乐等元素加以修饰包装,形成城市旅游形象,打造品牌形象。(2)做好核心旅游形象的传播。政府可以借助传统的宣传促销方法,如在传统媒体上广告,通过举办节庆活动或参加节庆活动、旅游交易会等活动宣传,更要重视新兴媒体宣传的作用,特别是网络宣传。尽管网络营销手法良莠不齐,但在互联网日益普及的今天,尤其是在拥有超过4亿网民的中国,毋庸置疑网络是一个高性价比的有效推广手段。国内不乏运用网络炒作获得成功的景点,如张家界。利用人们对《阿凡达》的喜爱和追捧,张家界就势将著名景点“乾坤柱”改名为“哈里亚路山”,两个外貌三分相似却几乎不搭调的地方被联系起来,随后一向风平浪静的张家界出现了老虎,两把火再浇一桶油———天门山索道走钢丝,三管齐下,张家界成为了2009年末2010年初,中国网络和媒体上曝光度最高的景区之一,并因此吸引大量国内外网民前来猎奇。3.2物理整合层面(1)统筹发展规划。政府要靠规划指导市场主体对资源的整合。泉州需要拥有一个大型旅游项目,这是泉州市旅游资源整合的重要目标。不管是在现有旅游项目上进行拓展,还是新建,首先要有创造性的亮点,这个亮点可以通过头脑风暴法获得。其次要通过规划预留足够的开发空间。与此同时,所有的旅游基础设施和配套的建设,旅游资源的深度开发,优势资源的整合开发也都要有相应的规划,才能保证有长远的发展潜力。科学的规划还需要强有力