新时期人民币反假工作面临的问题与对策

2018年第9期总第236期征信CREDITREFERENCENo.92018SerialNO.236新时期人民币反假工作面临的问题与对策王帅佳（中国人民银行沈阳分行，辽宁沈阳110001）摘要：货币现金在充当交换媒介、价值贮藏等职能的同时，也是国家文化底蕴的重要载体和综合实力的集中体现。随着社会经济的不断发展，人民币反假工作面临的形势发生了较大变化。人民币反假工作不能仅仅满足于净化国内的流通环境，也要成为人民币国际化、普惠金融发展以及社会综合治理等工作的重要组成部分。同时，存在着对人民币反假工作重要性认识不足、工作体制不完善以及信息共享不够充分等突出问题。因此，需要从提高认识、充分发挥反假货币工作联席会议职能、提升防伪技术、完善信息网络和加强宣传等方面提升工作水平，有效满足社会各界对人民币现金的合理需求。关键词：人民币；反假工作；普惠金融；机制建设中图分类号：F820.4文献标识码：B文章编号：1674-747X（2018）09-0085-04收稿日期：2018-06-25作者简介：王帅佳（1979—），女，内蒙古呼伦贝尔市人，硕士研究生，主要研究方向为货币流通、反假货币理论与实务。作为由中国人民银行发行的国家法定货币，人民币现金（包括纸币和硬币）在支付功能之外还具有培养财富观念、传播传统文化、维护国家形象等附加价值。人民币现金还是浓缩中华民族文化历史底蕴的重要载体，其设计和制造是国家综合实力的集中体现。改革开放40年以来，人民币现金的印制更加精美，币值更加稳定，已经成为我国历史上信誉最高的货币，被誉为中华人民共和国的国家名片。然而，市场环境的剧变和数字经济的发展以及支付手段的多元化，对社会公众的现金使用习惯产生了深刻影响，对于新时期的现金流通以及人民币反假工作提出了挑战。因此，必须对新时期的人民币反假工作进行系统梳理，看清新的形势，解决新的问题，有效满足社会各界对人民币现金的合理需求。一、人民币反假工作的重要意义及当前形势人民币国际化进程加快以及边境贸易中人民币现金使用量的持续增加，需要人民币反假工作“走出去”，建立跨境的人民币反假工作机制。同时，发展普惠金融、维护消费者合法权益和提升社会综合治理水平也对人民币反假工作提出新的要求。（一）反假工作在人民币国际化进程中不可或缺2009年7月，中国启动跨境人民币结算试点，开启了人民币国际化的进程。经过近十年的努力，人民币国际化取得了显著成效，在经济、金融以及外交领域发挥了积极作用。目前，中国人民银行已与36个国家和地区的中央银行或货币当局签署了双边本币互换协议。与此同时，居民收入水平提高和出境旅游消费增多推动境外人民币现金存量持续增长。2016年，银行跨境调运人民币现金总计638.09亿元，同比增长6.66%［1］。而且，长期以来人民币现金在边境贸易中充当着重要角色，交易者从金融安全角度出发，多以现金结算为主。特别是在与中国边贸频繁的蒙古、越南和朝鲜等国家，人民币由于币值稳定不但充当着交换媒介、支付手段和价值尺度，甚至还具有价值储藏的职能［2］。例如，在越南重要口岸芒街市，受地摊银行控制的人民币现钞交易量为银行间市场交易量的十倍左右。同时，随着出入境旅游、留学和务工日益增多，出入境人员利用人民币现金进行交易的机会增多，也造成了现金流的增加。市场交易中巨大的现金流量不可避免地会滋生假币犯罪的风险。因此，在人民币国际化进程中，无论是官方渠道，还是民间渠道都派生出与反假货币··85【金融纵横】王帅佳新时期人民币反假工作面临的问题与对策相关的金融服务需求，亟须人民币反假工作“走出去”，打击跨境的人民币制假售假等不法行为。（二）人民币反假是发展普惠金融的必然要求近年来，非现金支付方式的广泛应用给我国经济社会发展带来了积极而深远的影响。从宏观层面看，目前已形成现金、银行卡、互联网支付和移动支付并存的多样化支付工具体系。非现金支付方式的发展在一定程度上降低了现金使用量的增速。但是，我国幅员辽阔、人口众多、地域差异大、城乡发展不平衡，消费者支付需求多种多样。2018年公布的官方统计显示，人民币现金净投放依然逐年增加，近五年现金年均净投放量约为3200亿元。同时，M0持续增长，年均增幅近10%，超过同期美元、欧元和日元的增长幅度，而且市场中现金存量增加的态势在短时期内不会逆转［3］。2018年7月13日，中国人民银行出台整治拒收现金公告，进一步规范社会经济主体对支付方式的选择和应用，明确规定不得炒作“无现金”概念。公告的出台更加有利于维护全体消费者自由选择支付方式的合法权益，打造良好的现金流通环境，促进多元化支付方式的和谐发展。人民币现金作为国家信用的体现，仍是被社会公众高度信任和广泛接受的支付手段。这就决定了反假货币工作的重要性和必要性在相当长的时期内必将有增无减。而且，在所有支付手段中，现金支付的历史最长。由于人们传统的货币使用习惯，时至今日因现金存储不当而发生火烧、虫蛀、鼠咬、水泡、霉变等情况的案例依然屡有发生。由于技术力量和行政权限所限，银行业金融机构在处理此类业务时也需要中国人民银行反假货币部门提供权威的业务指导和技术支持，以尽可能准确地认定残损人民币现金的数量和真伪，使现金的持有者减少损失，假币犯罪无机可乘。再者，随着社会经济和科学技术发展，造假技术传播更快，造假门槛有所降低，假币运输销售更为便利，跨境假人民币、假外币犯罪均有抬头之势，流通中假币危害更加突出，假币犯罪组织形态更加隐蔽。假币犯罪分子借助互联网技术与国内发达的物流网络，易于建立假币生产运输销售的“生产线”，假币犯罪蔓延和扩张的速度更快。更为严重的是，受假币犯罪危害最大的正是农村地区、边远地区、老龄人群等现金使用偏好最大且最需要受到重点保护的弱势群体。可见，加强人民币反假工作的覆盖范围和力度，使人民币反假工作真正做到重心前移和下沉，从而创造良好的市场流通环境是普惠金融发展的迫切需要和必然要求。（三）人民币反假是社会综合治理的重要组成部分2011年，反假货币工作被纳入社会综合治理考核体系，明确各级地方政府为第一责任人。《中华人民共和国刑法》中明确规定伪造货币，变造货币，出售、购买、运输伪造货币是严重的刑事犯罪行为，最高可处以无期徒刑。最高人民法院在2000年和2010年分别出台了《关于审理伪造货币等案件具体应用法律若干问题的解释》（一）和（二），对依法惩处相关犯罪活动提供司法解释。在当前的法制环境下，一些犯罪分子依然因不知法、不懂法或受利益驱动铤而走险。值得警惕的是，随着网络的普及，青少年接触网络途径增多，假币犯罪分子呈现出低龄化、低学历化的新特征。比如，2017年，公安机关破获一起覆盖30个省级行政区的重大假币网络团伙案件，抓获犯罪嫌疑人20余人，其中包括全国网络假币犯罪领域重要犯罪嫌疑人。此案中，80%以上的犯罪嫌疑人为不满30岁的年轻人，年龄最小的仅19岁，均仅拥有初中以下学历。对2015年至2018年上半年辽宁省公安机关破获的所有涉假案件进行分析，犯罪嫌疑人也普遍存在上述特点。他们因假币犯罪行为必将面临法律的严惩，这对本人及其家庭的直接伤害无法挽回，也给社会稳定造成了隐患，也是对社会人力资源的严重浪费。在新形势下，必须针对网络化、低龄化和低学历化的特征，制定有效措施以打击和遏制假币犯罪，有效提高社会治理法治化水平。二、人民币反假工作中存在的主要问题非现金支付方式的兴起，使得现金发行工作，特别是反假货币工作受到一定程度的忽视。同时，反假货币的工作机制、信息共享水平与当前人民币国际化、普惠金融发展以及社会综合治理的要求也存在较大差距。（一）对反假货币工作的认识上存在误区发行货币是中央银行三大职能之一，在发行货币的同时，中央银行肩负着维护货币流通秩序的重要职责。反假货币工作是人民币发行工作的重要组成部分，是维护人民币流通秩序、实现“让人民币持··86【金融纵横】王帅佳新时期人民币反假工作面临的问题与对策有者放心”目标的主要手段，涉及人民银行、银行业金融机构、企业以及居民之间现金运转循环的整个过程。当前非现金支付迅速发展，出现了可以替代现金的多种形式的支付方式，在学术界和实务中也曾提出创建“无现金城市”的观点。这种趋势和思潮，容易误导反假业务人员和社会公众，产生人民币反假工作不再重要甚至是不再需要的错误倾向。然而，实际情况恰恰相反，反假货币机制建设、队伍建设和宣传工作等不但不能放松，还应进一步转型和强化，以适应新时期人民群众的合理需求。（二）反假货币工作体制建设需进一步完善国务院反假货币工作联席会议是我国反假货币工作的最高组织形式，于1994年正式成立，办公机构设立在中国人民银行，拥有28个成员单位，是目前我国唯一的国务院级联席会议。国务院反假货币工作联席会议主要负责对反假货币工作的指导思想、工作体系、部门协作、反假宣传、人民币机具以及反假经费等问题进行总体协调管理。为适应反假货币工作实际，国务院反假货币工作联席会议于2013年建立了银行业金融机构反假货币联络机制，作为原有机制的重要延伸。2014年，各省（自治区、直辖市）反假货币联席会议制度开始全面铺开，并对联席会议各成员单位的职责进行梳理和明确。但从目前情况看，中国人民银行作为人民币的发行单位，反假货币工作联席会议的召集人，既充当着此项工作主要的执行者，同时也是此项工作事实上的评价者。反假货币联席会议制度依然缺少有力的抓手，还是以一个相对松散的会议制度形式存在，缺乏相对严密的组织、内部控制和执行机制［4］。中国人民银行、公安机关和银行业金融机构虽然各自承担了主要工作任务，但是涉及行业管理、技术创新和技能培训等方面的工作未能有效开展。（三）反假货币信息共享不够充分2009年，中国人民银行建立假币信息管理系统，为反假货币信息化管理打下了坚实的基础。该系统主要功能是银行业金融机构对于发现的假币进行终端录入，中国人民银行各级分支机构可根据原始录入数据提取相关统计分析数据并逐级上报。新的社会形势对反假货币工作信息化管理水平提出了更高的要求，需要在实践中探索和使用更加科学、高效的管理和技术手段，实现各类信息、各部门信息的高效共享。为此，需要将现代化管理手段与工作中积累的经验相结合，更好地实现假币流通规律监测分析，并为侦破假币案件、遏制假币犯罪提供线索。三、政策建议鉴于人民币的流通环境发生了较大变化，人民币国际化进程加快、普惠金融发展以及社会治理水平提升对反假货币工作提出了更高的要求，反假货币工作也存在一定的不足。因此，需要从提高思想认识、健全工作机制和提升防伪技术等方面提升反假工作水平，实现“让人民币持有者放心”的目标。（一）强化对人民币反假工作重要性的认识人民币反假工作与人民币国际化、普惠金融发展、维护消费者合法权益和社会综合治理密切相关，涉及国家形象和每位现金使用者的切身利益。因此，要从维护国家形象、关心群众利益的角度出发，增强责任感、荣誉感和使命感，充分认识到强化人民币反假工作的必要性和重要性。人民币国际化进程不断加快，大额现金流动与洗钱等犯罪活动密切相关，实际中不断出现新型的假外币犯罪。因此，必须认清反假货币面临的复杂形势，做好应对长期而艰巨挑战的准备。针对农村地区、边远地区、老龄人群等相对弱势群体使用现金偏好较大的特点，采取有效的保护措施，同时更加重视对各层次现金使用者权益的保护。（二）充分发挥反假货币工作联席会议职能各银行业金融机构凭借覆盖面极广的营业网点网络、数量庞大的现金专业人员和较为先进的鉴伪金融机具，对流通领域的假币起到了“过滤器”的作用，是反假货币工作最有效的抓手。公安机关要为破获假币案件，实现“源头打击”提供有力保障。在此基础上，仍然需要充分发挥各级地方政府反假货币工作“第一责任人”的职能，完善工作机制，协调各成员单位，建立以中国人民银行为核心，以公安机关和银行业金融机构为主体，海关、法院、检察院、质监、宣传等部门密切配合的工作机制。继续完善和提高顶层设计水平，全方位利用办案表彰、办案奖励、举报奖励等多种激励方式达到良好效果，最终形成社会参与面广，各有关部门通力合作，对假币犯罪严厉打击的良性运作模式。（三）开发和运用更加先进的防伪技术“造假者