公共政策的调整和终结政策变动概述

第十章公共政策的调整和终结第一节政策变动概述第二节公共政策的调整第三节公共政策的终结第四节政策周期2第一节政策变动概述一、政策变动的含义政策变动就是指一个或者多个现有政策被新的政策所代替，或者现有政策某些方面被修改。政策变动是政策系统的一种常态表现，是政策系统对内部因素和外部环境的变化所作出的一种适应性变革。3二、政策变动的主要原因政策变动的原因是多方面的，具体到每一项政策，可能影响其变动的因素是千差万别的。决策者的变动、政策环境的变化、政策资源的限制、政策的失效或低效、政策的合法性受到置疑等都可能引起政策的变动.。4三、政策变动的分类1、断裂型和渐变型；2、部分变动、重大变动和完全变动；3、目标变动、计划或项目变动、资源变动、机构或人员变动、政策本身的变动；4、替代、合并、分解、废止和创新；5、周期性变动和不规则变动；6、主动变动和被动变动。5四、政策变动的模式1．周期型2．Z字型3．学习型4．政策范式的转变6第二节公共政策的调整一、公共政策调整的含义、内容、作用（一）公共政策调整的含义是在政策评估和监控所获得的有关政策系统运行(尤其是政策执行的效果)的反馈信息的基础上，对原有政策中不适应政策对象和政策环境变化的部分，采取渐进的方式，进行增删、修正和更新，以便达成预期政策效果的一种政策行为。7政策调整具有以下三个特点:1、渐进性2、局部性3、动态性8（二）公共政策调整的主要内容1．政策目标调整2．政策方案调整3．政策措施调整4．政策关系调整5．政策主、客体调整9（三）公共政策调整的作用1.及时纠偏、预防失误；2.协调关系、有序运行；3.发展完善、保持稳定。10二、公共政策调整的形式、程序和原则（一）公共政策调整的形式l．政策的增删2．政策的修正3．政策的更新11（二）公共政策调整的程序1、重新界定问题；2、提出调整方案；3、选择调整方案；4、执行调整决定。12（三）公共政策调整的原则1、实事求是原则；2、渐进调适原则；3、追踪反馈原则。13第三节公共政策的终结►政策终结位于政策过程的末端，对一项政策的终结意味着一项新的政策的开始，所以政策终结也是一个发展的概念。（[美]丹尼尔斯：《公共项目的终结》）►政策终结是政策过程的最后一环，是理性化政策过程的最后结果，但也被认为是承上启下的一环，它不仅是对一项政策的了结，而且也意味着修正或调整。（陈振明《公共政策分析》中国人民大学出版社）1、政策终结的兴起►1976年美国《政策科学》杂志发表了一系列文章探讨政策终结的问题，编辑巴达奇在其《作为一种政治过程的政策终结》中认为终结是政策采纳的一种特殊场合——采纳政策A，就意味着终结政策B。►学者本恩在《马萨诸塞公共培训学校的终结》文章中提出了关于政策和组织终结的12点建议。►考夫曼在1976年《政府组织是不朽的吗？》和1987年《时间、机遇和组织》这两本著作中从组织的角度对政策终结进行了分析。►狄龙提出了一个关于政策终结障碍的理论框架。152、公共政策终结的意义和作用（1）可以提高政策体系的绩效（2）有利于节省政策资源（3）可以促进政策体系的优化（4）可以避免政策僵化总之政策终结是政策更新、政策发展、政策进步的逻辑起点3、政策终结的内涵►是指政策制定者通过对政策进行慎重的评估后，采取必要的措施，以终止那些过时的、不必要的或无效的政策的一种行为。如下三种情况都可以看作政策终结：（１）政策使命的结束；（２）失误政策的废止；（３）稳定的长效政策转化为法律。174、政策终结的理由（1）财政困难。财政赤字、税收减少等而导致政策或项目的终结；（2）政府的低效率。即政府机构的效率太低、成本太高而导致政策或项目的终结；（3）政治意识形态。意识形态以及价值观念的改变或冲突导致政策或项目的终结；（4）行为理论的变化。即关于人性、行政管理和社会服务应如何提供方面理论的变化导致政策或项目的终结；（5）学习。采用“试错法”方式，在政策实践中学习，随时终结那些错误的政策或项目。5、政策终结的对象（1）功能。功能是政府为了满足民众的需要而提供的服务，它代表着政府活动的基本方向，政策的效果就是通过具体的功能来体现的。（2）组织。任何一项政策活动都是通过组织来推动的，政策的终结也伴随着组织的缩减或撤销。（3）政策。也就是政策本身的终结，即停止执行某项政策。（4）计划。计划的终结也称项目的终结，指的是执行政策的具体措施和手段的终结。政策终结这四种类型所遇到的阻力依次递减196、政策终结的方式(１)政策替代，指的是新政策代替旧政策，但所面对的问题不变，所要满足的要求不变；(２)政策合并，指的是旧政策虽然被终止了，但政策要实现的功能并没有取消，而是将其合并到其他的政策中去；(３)政策分解，指的是将旧政策的内容按照一定的原则分解成几个部分，每个部分各自形成一项新政策；(４)政策缩减，指的是采用渐进的方式对政策进行终结，以缓冲终结所带来的巨大冲击，逐步协调好各方关系，减少损失。207、政策终结的障碍1.相关者的心理抵触。“那些与政策相关的人员都愿意看到政策继续存在下去，却很少有人喜欢听到计划失败或计划改变。”这种心理上的抵触往往在政策面临终结时会表现的尤为明显。对政策终结存在抵触心理的主要有三种人：（１）政策受益者；（２）政策制定者；（３）政策执行者。这三类人的心态，往往成为政策终结的首要障碍。这种心理障碍的存在，又使人们在解释政策失败时，常常倾向于从环境因素中去寻找原因，而不愿检讨政策本身的失误。212.现存机构的持续性。政策执行机构有如其他社会政治组织一样，都具有寻求生存和自我扩张的本性，哪怕它已经无事可做，没有再存在的必要，情况也一样。这就给政策终结带来很大的困难。机构的持续性表现在三个方面：（１）机构的惯性；（２）机构的生命力；（3）机构的动态适应性。223.行政机关的联盟。执行某项政策而获既得利益的行政机关，往往会在政策面临终结时结成联盟，共同反对政策终结。这些反对终结的行政机关，一方面会要求其内部成员齐心协力共同抵制终结；另一方面则互相团结、拉拢和接近政府内外有影响的人士抵制终结。234.利益集团的阻碍。由于公共政策大多涉及利益与价值的分配，因而各利益集团必然千方百计地努力影响公共政策。当政策终结迫在眉睫时，反对政策终结的利益集团为维护既得利益，必然会采取各种合法或非法的途径如游说或行贿等，以阻止政策终结。利益集团的存在，使得公共政策终结更为困难。245.程序上的复杂性。任何政策的确定和组织机构的建立，都是通过一定的法律程序进行的，同样，政策的终止和组织机构的撤消，也必须按照法定的程序来办理。程序上的复杂性往往影响政策终结的及时进行。立法机关在考虑终止某项政策或法律时，往往顾虑重重，举棋不定。因此,许多政策经终结行为因此受阻于法律的滞后性。6.社会舆论的压力。通过报纸、刊物、广播、电视等新闻媒介所形成的社会舆论，不能不对政策终结产生影响。西方国家称社会舆论为与立法、行政、司法并立的“第四种权力”。如果某一项需要终结的公共政策受到舆论的广泛支持，无疑会受到极强的阻力。7.高昂的成本。政策终结高昂的成本也是影响政策终结实施的一个关键因素。政策终结的成本有两种：一是现有政策的沉淀成本；二是终结行为本身要付出的成本。现行的政策或组织机构已经投入了巨额成本但没有得到回报，政策决策者面对投入的沉淀成本，往往处于进退两难的境地。258、政策终结的策略1.重视说理工作，消除人们的抵触情绪。为确保政策终结的顺利进行，政策决策者首先应该重视做好说理工作，消除人们的抵触情绪，提高人们的思想认识。应该通过有效的说理工作，让人们明白：政策终结并不是某些机构或个人前途的丧失，而是改变劣势、寻求发展、迈向成功的新机会。2.公开政策评估结果，积极争取支持力量。政策终结支持者的态度和人数的多寡，是决定政策终结成败的关键。政策终结的倡导者必须努力争取各种支持力量，以推动政策终结的实现。适时地公开政策评估结果，是积极争取潜在支持者的最好方法。但由于政策评估本身存在的困难和影响评估公正结论的诸多因素的存在，使得人们往往对评估结论产生怀疑。因此，政策终结者在采用这种方法促进政策终结时，必须使评估结论经得起实际的检验。263.旧政策终结与新政策出台并举，缓和政策终结的压力。人们一般都不愿意看到政策终结，然而人们一般很少会立刻反对一个新的、较佳政策的出台。因此，为了缓和政策终结的压力，可以采用新政策出台与旧政策终结并举的方法，及时地采用新政策替代旧政策，使人们在丧失对旧政策期望的同时得到一个新的希望。这种做法往往可以大大减少关于政策终结的争议和阻力，削弱反对者的力量。4.有选择地传播试探性信息，减轻公共舆论给政策终结造成的影响。所谓传播试探性信息，就是政府在正式宣布终止某项政策之前，在一些非正式场合，流露出进行终结的信息，以测定公共舆论对这一行动所持的态度。这种试探性的政策终结方法，有助于引起公众的广泛讨论，从而认清政策终结的必要性，减轻舆论给终结带来的困难。5.正确处理政策终结与政策稳定、政策发展的相互关系。正确处理好政策终结与政策稳定、政策发展的关系，对于促进政策终结有重要意义。因为无论是政策决策者还是政策执行者，大都非常重视政策的稳定性，担心旧政策的终结与新政策的出台，会使人们产生政策多变的错觉，往往难以做出决断；即使是做出了决断，在实施政策终结的过程中也顾虑重重。27第四节政策周期一、政策周期的内涵政策本身是一个运动、发展的过程，旧的政策渐趋终结，新的政策不断产生，从而形成政策循环往复的周期现象。政策周期一般可分为政策的生命周期和政策的变动周期。政策的生命周期是指政策经过制定——执行——评估——监控——终结这几个阶段后形成了一个周期；同时它还表明，新的政策往往不是凭空产生的，它常常是原有政策的延续，是为适应新情况对原政策加以修调整，从而形成政策的一个新周期，实现新老政策的交替循环。28一个完整的政策周期应包括制定——执行——评估——监控——终结这几个阶段。政策制定是核心；政策执行是关键；政策评估是对政策方案合理性的最具权威的检验；政策监控是政策运行中不可缺少的一个环节，贯穿于政策过程的始终，通过政策监控，能够及时发现并纠正政策偏差，从而提高政策绩效，实现政策目标；政策终结则意味着一个旧周期的结束。29二、影响公共政策产生周期性变动的因素1、政策主体的周期性更迭；2、客体的周期性变化；3、经济等外部环境的周期性波动；4、政策的周期性变动还与人们的认识规律有关。