今年的全球化与中国立法发展三

全球化与中国立法发展三全球化与中国国家利益之间需要协调和平衡，中国的地方在获得更多的自主权和对外权的同时，也存在着与全球化(国际社会)如何协调的问题。尽管中国各个地方不拥有只有主权国家才能享有的那些权力，但是它们在经济和外贸等领域享有越来越大的权力，也承受着“全球化陷阱”带来的各种压力和冲击。在这种形势下，地方、中央与全球化的协调一致显得尤其重要：在一些情况下，需要中央政府以主权国家的身份一致应对全球化的浪潮，例加入世界贸易组织、批准国际人权公约、制定统一立法(如反倾销法)和采取统一司法措施保护国内经济，抵消或者减弱全球化的负面影响。在另一些情况下，则需要赋予地方政府和地方企业更多的自主权，充分调动和发挥地方的积极性，让它们能够通过合理竞争和灵活机制进入国际市场，并通过地方立法建立正当的竞争秩序、保护合理合法的各种权益。在全球化时代，总的发展趋势应当是给予地方更多的自主权，逐步强化地方的立法职权，以进一步调动地方的积极性，增强地方发展的活力。目前的中央和地方立法权限划分基本上只是一种维持现状的方案，并没有突破宪法规定的框架。(三)立法的统一性与多样性的和谐法制统一是中国立法发展的原则之一。《中华人民共和国立法法》第4条规定：“立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严。”但是，全球化带来的国际贸易规则、国际人权标准和其他各种国际法律规范，都将对一个主权国家的国内法体系(以及国内法制体系)产生巨大的影响。在全球化背景下，立法的统一性不仅具有国内法的视角，而且出现了国际法、区域法的问题，不同法律规范、不同法律制度、不同法系、不同法律文化等的冲突，不可避免且日益增多。即使在中国国内法的视角下，随着中国内地地方经济的发展和利益多样化的变化，各地方经济发展不平衡等原因，中国内地的立法权限分配就不可能平均，形成了中国立法体制的特定性。首先，中国大陆拥有地方立法权限的主体，一般只到达省会市、较大市及以上的人民代表大会及其常务委员会。为什么其他地方国家权力机关，如县级人民代表大会及其常务委员会就不能拥有立法权限?其次，中国大陆的5个经济特区享有全国人民代表大会常务委员会授予的“经济特区立法权”，使它们在改革开放中具有更多的自主权和手段来做“试验田”，但是今天许多地方都在对外开放和经济改革中走在前列，如广东的佛山，浙江的温州，山东的烟台等等，它们也有获得经济特区立法权的迫切需要，为什么不能赋予这些地方立法权?第三，民族自治地方的自治州和自治县(旗)的人民代表大会有权制定自治条例和单行条例，还有权在法定条件下变通适用中央立法。第四，国务院各部委的规章和省级政府、省会市政府以及较大市政府的规章，已被立法法接纳，成为中国大陆法律体系的组成部分，具有了法律渊源的地位。第五，中央军事委员会的军事法规和规章，已被立法法认可，成为中国大陆法律体系的组成部分，具有了中国法律渊源的地位。反观过去，我们可以清楚地看到利益多样性等因素引起的立法方面的变化。十多年前，规章的制定者和中央军事委员会是否拥有立法职权、它们制定的规章是否属于中国法律体系的一部分，还有许多争议及反对意见，而如今，规章已经通过立法方式获得了法律渊源的地位。这种静悄悄的立法权扩张的变化，不能不说是中国社会利益多样化在立法上的一个体现。把视野投向整个中华人民共和国的空间范围，还可以看到，随着香港、澳门的回归，以及台湾问题的最终和平解决，将使中国的法律体系出现一个国家(中华人民共和国)、两种制度(社会主义的法律制度和资本主义的法律制度)、三种法系(大陆地区实行的社会主义法系、澳门特别行政区和台湾地区实行的大陆法系和香港特别行政区实行的英美法系)、四个法域(大陆和香港、澳门、台湾)的特点。中央与特别行政区在立法权限方面的关系，是按照“一国两制”方针处理的。邓小平先生指出：“我们的政策是实行‘一个国家，两种制度’，具体说，就是在中华人民共和国内，十亿人口的大陆社会主义制度，香港、台湾实行资本主义制度。”在“一国两制”方针指导下，中华人民共和国于1997年7月1日顺利恢复了对香港行使主权，首次建立了“一个国家，两种制度”的民主制度，并于1999年12月20日，恢复对澳门行使主权。特别行政区实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权;实行行政主导体制，行政权力处于支配地位，行政长官既是代表特别行政区的最高首长，又是特区政府的首脑。依照基本法的规定，立法会有高度自治的立法权、批准权、监督权和弹劾权等广泛职权。台湾是中国的一个省，“一国两制”是解决台湾和平统一的基本方针。“统一后，台湾的社会经济制度不变，生活方式不变，台湾同外国的民间关系不变，包括外国在台湾的投资及民间交往不变。台湾作为特别行政区有高度的自治权，拥有立法权和司法权(包括终审权)，可以有自己的军队，党、政、军等系统都由自己管理。中央政府不派军队、行政人员驻台，而且在中央政府里还要给台湾留出名额”。由中国的国情和现实情况所决定，在全球化的历史背景下，如何处理并且协调中国内部的立法关系以及协调中国立法与国际立法的相互关系，将是一个非常棘手的问题。在中国这样一个有13亿人口和960万平方公里领土面积的泱泱大国，立法的统一性和多样性的矛盾将始终存在，要达到两者的完全和谐是不可能的，我们要寻求的，是在统一的前提下不断实现相对的、动态的不断完善的和谐。(四)立法行为的程序化和规范化立法行为应当受到程序化和规范化的控制，这是现代立法对各民主国家的基本要求。在全球化背景下，以实现立法行为的程序化和规范化为目标，中国立法发展面临着两方面的任务：一方面，需要根据中国国情建立一整套科学完备的立法程序，使立法行为得以规范。而在中国缺乏民主法治传统的这块古老土地上，要在短期内达成这一目标是有相当难度的。另一方面，需要按照国际惯例和规则，建立可以最大限度与国际接轨的包括立法程序在内的公正法律程序。立法行为的程序化和规范化需要有严密完备的程序性法律规范，建构这样一套规范体系是一项十分精细工作，既需要不断积累总结自己的经验，又需要大胆借鉴和移植外国的成果。但是如何将本土“经验”和外国“成果”(如立法的透明度、公开性、民主化参与、全民公决，立法听证、立法复议、立法复决、合宪性审查等)有机地协调统一起来，尚待有关文化、价值观念、体制、技术等问题的妥善解决，才可能真正实现。《中华人民共和国立法法》试图建构现代立法程序，但受国情所限，还不能完全如愿。(五)宪法监督体制的建立中国宪法规定了立法不抵触原则和人大监督政府、法院和检察院的制度，其他有关法律还规定了法律的备案审查制度、立法解释制度等，但是，由于没有专门的违宪审查监督体制，立法的合法性原则仍难以保证。研究中，学者们提出的各种方案，似乎都存在着理论上的困境。第一种观点认为，中国应当建立由普通法院来审查合宪性的监督体制，即借鉴美国模式，允许人民法院受理宪法诉讼的案件，同时赋予最高人民法院在审理具体案件中行使合宪性审查的权力。这种模式的优点是，可以通过高度专业化、职业化的分工，由“异体”对立法进行独立地审查和监督;但它面临的困难是，在不实行三权分立原则的人民代表大会制度中，人民法院产生并从属于人大，对人大负责，受人大监督，法院如果再反过来监督人大行使立法权的状况，就会从根本上改变它们之间的宪法关系，使法院成为制约人大的力量，进而成为与人大“平起平坐”的一种权力。其理论逻辑和现实结果势必构成对人民代表大会制度的挑战。如何“避免司法权与立法权正面冲突以及相应的副作用”，是建构由普通法院行使合宪性附带审查权难以逾越的鸿沟。第二种观点认为，中国应当设立独立于人大之外的专门的合宪性审查机构-宪法法院，来负责行使这项权力。在中国设立宪法法院体制的必要性在于：“一方面可以节约对立法权优越、司法解释权的行使方式、法院机构设置以及诉讼审理负担的分配等一系列现行制度立即进行彻底改造的转型成本，另一方面可以避免对地方普通法院的人员素质以及司法公正性的不信任感继续妨碍合宪性审查，从而迅速建立起具有充分的政策判断能力和高度的神圣权威的司法审查机构”。实行宪法法院审查的体制，同样需要协调与现行人民代表大会制度的关系，合理解释人大最高国家权力机关地位及其监督权是否可以分享的问题。如果这两点不能做出突破性的重新解释，那就会缺乏设立宪法法院的合理性和合法性根据;如果能够突破现行体制重新做出解释和设计，又很可能会导致人民代表大会理论及其制度解体。第三种观点认为，在现行人民代表大会制度体制下，只能在全国人民代表大会中设立一个宪法委员会(季卫东先生主张设立“宪政委员会”或称“合宪性审查委员会”)，其地位有两种考虑：一是设立与全国人大常委会平行(并列)的宪法委员会，负责对全国人大常委会及其以下各位阶立法的合宪性审查，但不能审查全国人大的立法。这样做，有悖于中国人大及其常委会统一行使国家权力的体制，因为再增设一个宪法监督机构并规定它可以监督全国人大常委会的立法等工作的合宪性，就动摇了全国人大常委会的地位和权威。而且，宪法已经赋予全国人大常委会宪法解释权，宪法监督机构如何对它进行合宪性审查?二是在全国人大设立一个专门委员会性质的宪法委员会，主要理由是：1、设立这样的机构符合人民代表大会制度的基本原则和体制。2、宪法已对设立专门委员会做出了明确规定，增设一个新的专门委员会不涉及宪法和有关法律的修改，有利于保持宪法的稳定性。3、宪法监督委员会作为一个常设机构协助全国人大及其常委会专门监督宪法实施，可以弥补最高国家权力机关因会期短、任务重而无暇顾及宪法监督，其他专门委员会也难以兼顾宪法监督的不足，有利于保持宪法监督的专门化和经常化。4、宪法监督委员会可以被授权对全国人大及其常委会制定的法律，以及国务院的行政法规、部门规章和地方性法规等，进行合宪性审查。究竟应当采行何种宪法监督体制，是中国立法发展中迫切需要解决的问题，也是全球化进程中中国立法发展与世界趋势保持协调的制度保障。尽管2000年全国人大通过的《中华人民共和国立法法》，明确规定了中国法律效力的位阶体系，下位法不得与上位法相抵触，同位法之间的相互关系(包括特别法优于一般法，新法优于旧法等)，以及改变或者撤销法律、法规、自治条例和单行条例、规章的情形等，应当说，中国立法中关于宪法监督的条款规定和要求是不少的。但是，由于缺乏有关违宪审查监督的机构和程序，由于政治体制中一些关系尚未理顺，因此宪法监督多数时候难以启动和操作，立法的救济措施和监督机制往往形同虚设。实践中，一些部门以立法扩权卸责，搞立法部门保护主义;一些地方藉立法谋私，搞地方保护主义;还有的部门或者地方奉行“法律万能主义”(或者称为“立法主义”)，遇事就要立法，随意立法，似乎立法是解决一切社会问题的灵丹妙药，而出现的任何社会问题又都源于立法资源供给不足，以致使立法繁琐、事无巨细，调整了一些不该也不能调整的社会关系，管了一些不该也不能管的事情。这些现象的存在和蔓延，很大程度上是与没有建立有效的宪法监督体制有关。有的学者提出，要通过宪法的“司法化”来解决宪法的监督实施问题;有的学者主张认同“法律的可诉性”概念，实行法治“从一般大众到政府以及从政府到一般大众的不断的立法、规范、监督、反馈和修正的‘良性双向运行’模式”，实质上都是为了或者包含着解决宪法监督实施的问题。即使按照目前正在起草的《中华人民共和国监督法》的思路和制度、程序设计，也很难从体制上真正解决违宪监督的问题。三、全球化时代中国立法的发展趋势在中国这个开放的社会，立法是经济、政治、文化、道德等综合因素的反映，既受到国内条件的制约，也受到国际因素的影响。在国内方面，社会主义市场经济体制的建构，政治体制和法律制度的改革，公民文化和社会道德的完善，都将制约中国的立法发展。在国际方面，知识经济的浪潮，信息技术的推广，科技革命的深化，特别是全球化时代的到来，都将对中国立法发展产生巨大的冲击和强烈的震撼。从全球化的视角出发，观察中国在全球化背景下的立法发展，它将呈现出以下五个态势。(一)立法民主化没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化，所以中国共产党把实现人民民