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安徽工业大学毕业论文共34页第1页┊┊┊┊┊┊┊┊┊┊┊┊┊装┊┊┊┊┊订┊┊┊┊┊线┊┊┊┊┊┊┊┊┊┊┊┊┊一、引言（一）研究背景廉租房是指政府以租金补贴或实物配租的方式，向符合城镇居民最低生活保障标准且住房困难的家庭提供社会保障性质的住房。简言之，廉租房是解决低收入家庭住房问题的一种制度1。廉租房制度，是指政府(单位)在住房领域实施社会保障职能，保障的对象是城市中低收入家庭，即对具有本市非农业常住户口的最低收入家庭和其他需保障的特殊家庭，提供租金补贴或以低廉租金配租的具有社会保障性质的普通住宅，保证其住房达到社会最低生活标准。建立廉租房制度的目的是，构建面向住房弱势群体的城市住房保障制度2。我国向市场经济转轨过程中出现了日趋严重的贫富分化问题。中国自从上世纪末开始市场经济体制改革以来，至今已经取得了令世人瞩目的辉煌成就。但与此同时，社会成员内部的贫富分化日益显著。我国的基尼系数2006年已经达到了0.496（数据来源于国家统计局），据新闻报道2007-2009年间基尼系数也均超过了0.48，城镇当中弱势群体的存在已经是不容否认的事实。其中有部分家庭在住房制度改革后，无奈接受了原公房实物分配下无房、少房、危房的现实，或者成为被新增住房市场价格歧视的对象，沦为城市中的弱势居住群体。另外，随着社会的转型，城市打工者、进城民工、城乡结合部土地被征后的农民也是不可忽略的新的住房弱势群体。特别值得注意的是，刚刚毕业的低收入大学生，由于其自身特殊性而很少被人关注，实质上每年大学毕业生也会形成大量的隐形住房弱势群体。全球金融危机爆发以来，我国房地产市场一再面临房价下行的挑战。即使房地产市场价格有所下降，普通老百姓仍然无法接受长期在高位徘徊的房价。这是造成当前房屋空置率居高不下、房屋成交量萎靡不振的主要原因，也是我国迫切需要发展廉租房建设以辅助调节房地产市场供求状况的现实依据。同时建立城镇最低收入家庭廉租住房制度对完善我国社会保障制度，维护社会稳定具有重要作用。（二）研究目的及意义本文研究目的是：在借鉴我国学者们相关研究成果和国内外典型国家建设廉租房的经验的基础上，再结合我国廉租房在建设中暴露出的一系列问题，分析我国廉租房建设存在的不足，并提出相关建议对策。廉租房制度是向城镇最低收入家庭提供最基本的住房援助，是以最低收入群体的“安居”问题为内容的保障政策。而廉租房建设也在一定程度上刺激了经济增长和改1莫连光，郭慧芳．关于我国廉租房建设的思考[J]．改革与战略，2006（08）2稿件来源：解放网--解放日报页┊┊┊┊┊┊┊┊┊┊┊┊┊装┊┊┊┊┊订┊┊┊┊┊线┊┊┊┊┊┊┊┊┊┊┊┊┊善了民生，以廉租房为主的保障性安居工程理应成为扩大内需投资中最应强化的部分。尤其在基础设施不完善的地区开展廉租房建设，可以提供给地方政府借以运作的项目，并带来土地增值收益，还可扩大就业、发展服务业等。因此，从长远来看，廉租房建设可给地方政府带来巨大的隐性收益。中国政府在市场经济体制改革的攻坚阶段，适时地提出了“构建和谐社会”和科学发展观的指导思想，以全面建立小康社会为目标，逐步完善各项社会保障制度。建立完善的廉租住房制度，有助于帮助穷人由“安居”而“安心”，是利国利民的大事、好事，是政府义不容辞的责任。廉租房建设既有社会公共福利又有住房社会保障性质。（三）文献综述从1998年首次提出建设廉租房至今已有十几载，随着廉租房建设的稳步发展，廉租房制度存在的问题逐渐在运行中暴露。因此健全廉租房制度是完善我国社会保障制度，维护廉租房建设稳定的必然要求。学者们对建设廉租房的学术研究也越来越多，都从不同的角度分析了我国建设廉租房存在的问题并提出的一些相关建议。康宇、殷松涛（2009），汪洁（2009），朱记军、杨易、程殊（2007），刘文海（2006），汤腊梅（2001）等认为地方政府职能缺位，房源紧张，建设资金短缺，相关运作管理不善是建设廉租房存在的主要问题，提出要明确地方职责，落实目标责任制；利用购置空房、政府新建、接受捐赠等方式保证房源供给；拓展融资渠道保障资金来源，完善准入、退出机制以及加强监督管理等建议。汪洁（2009）还提出改善住房保障的核心是大规模的廉租房建设。陈文殊(2006)、宇文静(2007)、马君昭(2007)认为，政府必须作为住房保障体系构建的主体。余期江、庄浩(2004)认为廉租房制度建设滞后的重要原因是政府职能缺位。冯科(2007)认为市场化下的廉租房建设应该在市场调节下发挥政府的干预作用。卢有杰（2004）提出实物配租和租赁住房补贴两种保障方式必备的先决条件和利弊各不相同。各地政府应根据本地现在的具体情况选择住房保障方式，还应根据本地财政收入的盈余短缺和可用空置房屋的多寡分布及时调整两种保障方式所占的比例。他认为，各地政府能否履行住房保障职责的关键在于我国行政、固定资产投资、官员选拔、任用和考核，以及其他有关的制度改革和健全的进展和成败。刘颖（2004）认为实物配租和租金补贴这两种补贴政策的经济效应存在较大差异，前一种方式不但能够短期内明显增加最低收入家庭的住房福利，有利于快速解决贫困家庭的住房困难问题，而且有利于减少土地的非法开发行为和维护城市规划的严肃性；后一种方式既节约政府成本，又能避免私人住房市场因政府的过多干预而窒息。孙炳耀（2004）提出随着住房保障的发展，房租补贴的资格条件应当放宽。统计学通常按人口五等分划分出高收入、中上收入、中等收入、中下收入、低收入家庭。安徽工业大学毕业论文共34页第3页┊┊┊┊┊┊┊┊┊┊┊┊┊装┊┊┊┊┊订┊┊┊┊┊线┊┊┊┊┊┊┊┊┊┊┊┊┊他认为房租补贴应当逐渐扩大到占人口20%的低收入家庭，甚至扩大到中下收入家庭。为解决福利悖论，可以考虑采取反向递减补贴方式，最低收入家庭给予全额补贴，收入略高的家庭，补贴标准相应降低，依次递减。邱冬阳（2003）针对城镇住房弱势群体而展开探讨，在分析其现有住房保障政策的基础上得出了推行廉租房制度的结论。剖析了试点中的廉租房制度存在制度、资金、对象、数量、信息等方面的不规范，提出制定助人自助的救助战略；达到强弱“共生发展”的认识高度；形成稳定规范的保障资金来源；共同发挥存量、增量房源的有效作用；建立部门明确分工、各司其职的廉租房管理体制；建立从廉租房申请到监控的一整套制度；采取实物配租和租金补贴的廉租方式；完善廉租房配套政策，健全住房保障等对策。总之，学者们在建设廉租房方面的研究取得了颇多成果，但总体看来，论述较全面的不够细致，文章详细的又欠缺系统性，且理论研究居多。近年来，国家政府几乎每年都有关于廉租房的政策出台，也就是说我国廉租房的建设尚处于不断完善的阶段。不同的发展阶段制度所暴露的问题侧重不同，实际运行中也会出现新的不足之处。本文鉴于学者们研究的基础，先了解我国廉租房制度的发展历程，并叙述现阶段廉租房建设总体情况，再具体分析我国建设廉租房存在的问题，并结合国内外成功经验提出相应对策建议。二、我国建设廉租房的现状（一）我国廉租房制度发展进程在1998年我国正式提出了建立廉租房的社会保障体系构想，廉租房制度开始起步。1999年建设部出台《城镇廉租房管理办法》，提出由政府实施住房社会保障职能，向具有城镇常住居民户口的最低收入家庭提供租金相对低廉的普通住房。但是到2002年，35个大中型城市中只有不到一半有了廉租房建设实施方案，进展并不十分迅速。2004年3月我国在《城镇廉租房管理办法》的基础上修改并正式颁布实施了《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》。2005年，建设部、民政部关于印发《城镇最低收入家庭廉租住房申请、审核及退出管理办法》的通知，对城镇最低收入家庭廉租住房申请、审核及退出管理办法做出了普遍、详尽以及更为明确的规定。2006年5月17日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，针对房地产调控提出了著名的“国六条”，且将城镇廉租房制度建设置于一个更为显著的位置。之后中央政府在相关会议和相关部委文件中也多次强调廉租房制度是住房制度改革、住房建设，特别是解决最低收入居民家庭的住房问题的一项重要工作。2006年8月19日为贯彻落实《国安徽工业大学毕业论文共34页第4页┊┊┊┊┊┊┊┊┊┊┊┊┊装┊┊┊┊┊订┊┊┊┊┊线┊┊┊┊┊┊┊┊┊┊┊┊┊务院办公厅转发建设部等部门关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》，加强城镇廉租住房制度建设，规范城镇廉租住房管理，中国建设部制定了《城镇廉租住房工作规范化管理实施办法》。至此，我国廉租房制度进入深化和完善过程之中。2007年8月2日，《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》中指出，廉租住房制度的基本政策框架是为住房困难的低保家庭和无力购买经济适用住房的低收入家庭发放租赁补贴或提供廉租住房。2007年12月1日，建设部等九部委第162号颁布的《廉租住房保障办法》开始实施。2008年11月5日国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，强调“加快建设保障性安居工程”，“加大对廉租住房建设支持力度”，廉租房体系建设又一次成为中央及地方政府以及人民群众关注的焦点。2008年12月17日，温家宝主持召开国务院常务会议研究部署促进房地产市场健康发展的政策措施中明确提出，加大保障性住房建设力度。争取用3年时间，解决近750万户城市低收入住房困难家庭和240万户林区、垦区、煤矿等棚户区居民的住房问题……中央继续加大廉租住房建设和棚户区改造投资支持力度，适当提高中西部地区补助标准。选择部分有条件的地区试点，将本地区部分住房公积金闲置资金补充用于经济适用住房等建设。2009年4月29日，国务院常务会议讨论并原则通过《关于2009年深化经济体制改革工作的意见》中提出，加快推进医药卫生、教育、文化、社会保障、住房等民生领域改革，改善居民支出预期和消费意愿。在中央的大力推动下，我国的廉租房建设进入一个快速发展的阶段。2010年国务院总理温家宝3月5日在十一届全国人大三次会议上作政府工作报告时再次强调，要促进房地产市场平稳健康发展。坚决遏制部分城市房价过快上涨势头，满足人民群众的基本住房需求。另提出四大措施之一为健全廉租住房制度，加快廉租住房建设，增加房源供给，加强经济适用住房的建设和管理，积极解决城市低收入群众住房困难。地方各级政府都要增加这方面投入。同时，要积极改善农民工居住条件。至今，我国廉租房制度进入稳步推进，不断完善阶段。纵观我国廉租房制度的发展历程，刚开始几年基本上是中央政府有想法有政策，有长远目标整体规划，但廉租房制度的构建还是处于理想的理论状态，而很多地方政府则是有看法有对策，有短期目标自家规划，对不健全的廉租房制度是听之任之，并不响应。但随后几年，迫于房地产市场的几轮火爆，商品房价格一路暴涨，且涨势稳定居高不下长期在高位徘徊，住房难的问题才被重新重视，正式列入保民生的队伍之中。从2004到2010年几乎每年国家政府都会发布相关廉租房的政策，多次强调廉租房建设的紧迫性以及构建保障性住房的重要性，并且也在不断健全廉租房制度。在中央政府的三令五申及强大法律制度压迫下，那些地方政府才由消极应付转为实施部署。目前我国廉租房制度在法律位阶上仍处于规章或指导性意见的层次，涉及廉租房的全国性文件只有《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》和《城镇最低收入家庭廉安徽工业大学毕业论文共34页第5页┊┊┊┊┊┊┊┊┊┊┊┊┊装┊┊┊┊┊订┊┊┊┊┊线┊┊┊┊┊┊┊┊┊┊┊┊┊租住房申请、审核及退出管理办法》两个部门规章。立法层次低，保障力度较弱，稳定性也较差。这从根本上决定了廉租房制度体系不完善，有效供给严重滞后，难以切实发挥对低收入阶层住房需求的全面保障作用。实践是检验真理的唯一标准。因此只有在实践中才能发现制度存在的问题，鉴于我国廉租房建设底子薄，经验少，实践不足，我国廉租房制度的不断改进、完善必然是一项长期的艰巨的任务。（二）我国廉租房建设的现状2009年出台的《2009－2011年廉租住房保障规划》提出：从总体上看，我国廉租房建设还