第十一章--公共政策

第十一章公共政策的变动、终结与周期政策的稳定性是公共政策的目标得以实现的一个重要前提，但这并不是说公共政策的出台就是一劳永逸、亘古不变的。公共政策也有其自身的运动规律，是不断发展变化着的。政策的变动必须遵循一定的规律，按照一定的步骤和策略来进行。第一节政策的稳定和变动稳定性和变动性都是公共政策的基本特征之一。公共政策的稳定是相对的，发展变化是绝对的。公共政策会随着时间的发展而发展，随着环境的变化而变化。这其中一个关键的因素是人的主观认识会与时俱进。一、政策的稳定与维持（一）政策稳定的内涵1.稳定是指系统在时间进程中，当“受到来自外部和内部的干扰以后能够自动回到原来状态”的特性。2.一项公共政策具有稳定性就意味着该政策处于一种均衡状态，这种均衡是由多种因素造成的。3.政策的稳定是相对的。这种相对性表现在两个方面：（1）从时间上看，政策的稳定是阶段性与连续性的统一。（2）从空间上看，政策的稳定是局部性与全局性的统一。•（二）政策稳定的积极意义及消极影响•1.政策稳定的积极意义公共政策在一定阶段内保持稳定是必要的，这是由于政策的稳定可以带来一系列积极的效果:（1）政策的稳定有利于贯彻落实执政者或决策者的意志和决定，进而取得预期的成效。（2）政策的稳定有利于国家与社会的稳定，持续、稳定的政策让人有法可依、有章可循，同时它会形成一种较为稳定的利益格局和社会规范，减少不必要的摩擦和冲突。（3）政策的稳定有利于政策公正性的发挥。政策的公正性要求一整套明确的、普遍的和客观的行为规则，按照这种规则对社会价值进行分配是可以预见的。（4）政策的稳定有利于降低政府的成本。2.政策稳定的消极影响过分注重稳定的政策可能使其趋于保守，甚至导致政策僵化。所谓政策僵化，指的是一项长期存在、没有及时予以终结的政策，在发展变化了的环境下，继续得以执行，不仅不能解决问题，反而会成为解决问题的阻力和障碍。•（三）政策稳定的动力因素一项政策之所以保持稳定，其原因是多方面的，它既可能是人们主观愿望使然，也可能是客观力量对比的结果。1.从公共政策的主体来看，决策网络的相对稳定性有助于保持政策的稳定。在我国，公共政策的稳定首先取决于中国共产党的路线、方针的稳定。2.从公共政策的客体来看，政策问题的解决需要一个过程。有些公共问题涉及面广、内容复杂、持续时间长，因此就要求相应的政策也要有一定的连续性。3.就公共政策本身而言，政策稳定的原因主要有这样几个：（1）目标的长期性。（2）政策的有效性。（3）政策的合法性。政策的合法性指的是政策获得相关的社会主体认可和接受的程度。（4）修改的复杂性。有些政策如宪法和基本法律等要进行修改需要经过一系列复杂的程序。（5）接续政策的失败。（6）政策终结的失败。4.政策环境的稳定性保持了政策的稳定•（四）政策维持•1.政策主体的政策维持•（1）保持政策主体的稳定。•（2）保持政策主体对政策目标一贯的认同。•（3）保持政策主体间的沟通与合作。•（4）建立完善的政策体制和机制•2.政策客体的政策维持•（1）明确具体地界定政策问题。•（2）扩大政策受益群体或政策认同群体的范围。•（3）积极推动政策观望群体的转化。•（4）减少政策受损群体或抵触群体的数量。•3.政策环境的维持与改善•4.提高政策绩效•5.政策的法律化二、政策的变动与创新（一）政策变动的含义1.政策变动是政策系统的一种常态表现，是政策系统对内部因素和外部环境的变化所作出的一种适应性变革。2.政策变动的意义是显而易见的，政策变动是政策发展的必然，是政策适应变化、与时俱进的表现。但政策变动并非都是必要的和正确的，并非都是符合事物发展的客观规律的。（二）政策变动的原因政策变动的原因是多方面的，具体到每一项政策，可能影响其变动的因素是千差万别的。这里只列举一些明显和主要的方面：1.决策者的变动2.政策环境的变化3.政策资源的限制4.政策的失效或低效5.政策的合法性受到质疑（三）政策变动的类型按照不同的标准可以把政策变动划分为不同的类别，比如：1.按照变动的强度可以分为：断裂型和渐变型。2.按照变动的程度可以分为：部分变动、重大变动和完全变动。3.按照变动的内容可以分为：目标变动、计划或项目变动、资源变动、机构或人员变动、政策本身的变动等。4.按照变动的形式可以分为：替代、合并、分解、废止和创新。5.按照变动的规律性可以分为：周期性变动和不规则变动等。6.按照变动的动力可以分为：主动变动和被动变动。（四）政策变动的模型西方学者从他们本国的政策实践中总结出若干个政策变动的模型，其中比较有代表性的是:1.周期型（1）这是美国学者亚瑟·施莱辛格在研究美国政治历史后提出来的。（2）他认为国家事务存在着一种在公共目的和私人利益之间的持续变动，美国政治一直遵循一个相当有规律的周期在运行，即国家的态度总是在自由主义和保守主义之间来回摆动。2.Z字型（1）埃德文·阿曼达和特达·斯考克坡就认为在美国的公共政策历史上存在着一个反复无常的模式，它的一大特征是刺激和反应的交替作用或者叫做“Z形效应”。（2）阿曼达和斯考克坡认为，在过去一百年里，美国的公共政策形成一个Z字形模式，一个时期的政策成为下一时期政策的刺激因素，后者是对前者的反应或反作用。3.学习型（1）政策学习”模式是由萨巴提尔等人提出来的，其灵感一方面来自政治学研究中的集团理论，另一方面来自赫克罗在20世纪70年代对政策学习的研究。（2）他们强调信念和政策学习的动态变化是理解和预测政策变动的关键所在，并构建了一个政策变动的概念框架，把政策变动看作以下三方面因素共同作用的结果：A.政策亚系统内竞争性的“政策倡议联盟”之间的互动；B.亚系统外部的变化；C.稳定的系统因素的影响。（3）学习型模式的基本观点是：政策取向的学习是政策变动的重要方面，它能够经常使联盟信念体系的次级方面产生变动；而政策核心方面的变化，通常是亚系统外部客观因素变动的结果。学习可以提高对那些重要变量的状态的认识，也可以提升对信念体系内在逻辑和因果关系的理解，还可以确认并回应对信念体系的挑战。政策学习就是这种想要认识和实现核心的政策信念而不断探寻和调适的过程。•（五）政策创新•1.政策创新的内涵•公共政策主体根据政策环境变化的需求，主动改变现存政策要素的组合形态或功能，创造新政策的行为和过程。•2.政策创新的动力•从内部动力看，主要有：•（1）政策主体的变革愿望。•（2）政策本身的要求。•从外部动力看，主要有：•（1）经济制度和体制变革是政策创新的直接动力。•（2）民众诉求是政策创新的根本动力。•（3）地区之间竞争压力的需要。•（4）参与世界竞争的需要。第二节政策的调整与接续政策调整指的是公共政策变动当中最常见的一种形式。公共政策的研究同样要与国情相适应。我国实行的政治体制注重政策的稳定性和连续性。政策创新是为既定目标服务的，是政策调整的内在要求。一、政策调整的含义和内容（一）政策调整的含义在公共政策的实施过程中，根据政策评估和监控所反馈的信息对原有政策中不适应政策对象和政策环境变化的部分，采取渐进的方式，进行增删、修正和更新。政策调整具有以下三个特点：第一，渐进性。第二，局部性。第三，动态性。（二）政策调整的内容公共政策调整是对政策系统本身的调整，内容涉及公共政策的各个要素、各个环节、各个方面。主要包括：（1）政策目标调整。（2）政策方案调整。（3）政策措施调整。（4）政策关系调整。（5）政策主、客体调整。二、政策调整的形式、程序和原则（一）公共政策调整的形式1.政策的增删2.政策的修正3.政策的更新•（二）政策调整的程序政策调整通常被看作是政策方案的重新制定和执行的过程，因此政策调整的一般程序是：（1）重新界定问题。（2）提出调整方案。（3）选择调整方案。（4）执行调整决定。（三）政策调整的原则1.实事求是原则。2.渐进调适原则。3.追踪反馈原则。三、政策调整的原因和作用•（一）公共政策调整的原因为什么绝大部分的政策变动都是采取渐进调整的方式？究其原因,主要有以下几个方面：1.利益刚性的限制。2.现行政策的制约。3.公共意志的趋中。4.变革成本的约束。5.人类理性的局限。6.社会稳定的需要。•（二）公共政策调整的作用政策调整的根本目的在于确保公共政策沿着正确的轨道实施下去，最终达到预期的目标。具体来说，政策调整的积极作用表现在：1.及时纠偏、预防失误。2.协调关系、有序运行。3.发展完善、保持稳定。（三）政策调整的负面影响1.不当的调整可能引发适得其反的效果，甚至导致政策提前终结；2.即使是适当的调整，也可能因为利益分配等原因带来一系列消极的影响:（1）政策的调整会使一部分已经投入的政策资源产生不同程度的浪费；（2）政策的调整会损害一部分既得利益人群的权益，挫伤他们的积极性；（3）过于频繁的政策调整会让公众感到无所适从，对政策和公共机构产生怀疑和不信任感四、政策接续（一）政策接续的内涵及意义1.政策接续的内涵以政策问题为中心，努力保持政策目标稳定和连续的行为和过程，其形式通常表现为旧的政策、政策执行程序或执行组织被新的政策、政策执行程序或执行组织所替代。2.政策接续的意义（1）政策接续有利于保持政策的稳定。（2）政策接续有利于政策变动的实现。（3）政策接续有利于获得社会对政策的认同。（二）政策接续的形式和途径1.政策接续的形式美国学者霍格伍德和彼得斯把政策接续划分为五种形式：（1）线性接续（2）政策合并（3）政策分解（4）政策部分终结（5）非线性接续2.政策接续的途径（1）尽可能地明确而具体地界定政策目标。（2）推行政策目标管理。（3）加强政策过程评估，保证政策目标的连续性和稳定性。（4）政策目标的制度化和法律化。第三节公共政策的终结一、政策终结的含义、对象和方式1.所谓终结是指某一事物在时间或空间上的终止或结束。所谓政策终结就是公共政策的决策者,通过对政策进行审慎的评估后，采取必要的措施，以终止那些错误的、过时的、多余的或无效的政策的一种行为。2.一般说来，政策终结的对象有四种类别：（1）功能（2）组织（3）政策（4）计划3.公共政策的终结应当由公共权力机关通过合法的程序作出决定，并以文件、公告等形式向社会宣布终结的指令。一般说来，政策终结的方式有这样五种：（1）政策废止（2）政策替代（3）政策分解（4）政策合并（5）政策缩减•二、政策终结的原因、作用和障碍•（一）政策终结的原因一般说来，导致政策终结的原因有两个：（1）一是经过评估认为政策的目标已经实现，政策问题也已得到解决，政策没有继续存在的必要，应该予以终止；（2）二是经过评估发现政策存在的失误或局限使其无法解决所面临的问题。如果继续执行不仅浪费资源而且会带来不良后果，因此必须予以终止。另外，还存在着几种推动政策终结的力量。巴达奇把他们分为三类：反对者、节约者和改革者。•（二）政策终结的作用从政策终结的结果上看，政策终结的作用突出地表现在以下四个方面：1.政策终结有利于节省政策资源2.政策终结有利于提高政策绩效3.政策终结有利于促进政策优化（三）政策终结的障碍政策终结的障碍主要是两个方面：一是组织方面的考虑；二是代价——不论是情感、政治、法律还是财政上的考虑。现在按照这两个方面梳理:1.组织的持久性：组织机构的功能性；组织机构的保守性；组织机构的适应性。2.代价：情感和政治上的代价；法律和财政上的代价。三、政策终结的策略要顺利完成终结需要注意以下几个方面：（1）重视说服工作，消除抵触情绪（2）注意因势利导，营造有利气氛（3）公开评估结果，争取支持力量（4）废旧、立新并举，缓和终结（5）通过试探试点，避免矛盾激化（6）终结必要部分，减少终结代价第四节公共政策的周期1.公共政策的周期一般可以分为政策的生命周期和政策的变动周期两种类型。（1）所谓政策的生命周期，也就是一个完整的政策过程，它指的是公共政策经历了从问题的认定到政策的出台，再经过执行、评估、监控、调整诸环节，最后归于终结。（2）政策的变动周期指的是公共政策在一定的时间范围内，同样或相似的政策现象有规律地反复出现。2.不同政策周期的时间长度是不一样的。这种决定时间长度的