佛山市关于推进统筹城乡发展综合改革试点工作的指导意见

佛山市关于推进统筹城乡发展综合改革试点工作的指导意见为贯彻落实市委、市政府《关于贯彻落实珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2O08-202O年)的实施意见》和《关于深化农村改革发展加快城乡一体化进程的意见》精神，推进统筹城乡发展综合改革试点工作，加快形成城乡经济社会一体化发展新格局。现结合我市实际，制定推进统筹城乡发展综合改革试点工作的指导意见。一、目标任务根据省委、省政府贯彻实施珠江三角洲地区改革发展规划纲要“一年开好局、四年大发展、十年大跨越”要求，按照分类改革、分期实施、循序渐进的思路，推进统筹城乡发展综合改革试点工作。一年开好局：2O09年6月底前，各区要结合实际，制定推进统筹城乡发展综合改革试点工作的实施方案，2009年7月开始，每个区选择一个镇(街)先行试点，试点镇(街)选择若干个村(居)按照“整体城镇化型”、“关键环节突破型”等形式推进统筹城乡发展综合改革试点工作。“整体城镇化型”：选择条件成熟的城中村、城郊村、园中村，从规划建设、经济体制、土地制度、社会管理、公共服务等全方位推进农村城镇化改革，实现从农村到城市、从农民到居民、从农村管理体制到城市管理体制等历史性转变。“关键环节突破型”。选择尚未具备整体推进农村城镇化条件的村(居)，对农民群众最关心、最直接、最迫切的重要领域和关键环节进行改革创新，先行先试，力求取得突破。四年大发展：到2012年，统筹城乡发展综合改革试点工作全面铺开，“整体城镇化型”的试点村居在全方位推进农村城镇化改革方面取得初步成效，“关键环节突破型”的试点村居在规划建设、经济体制、土地制度、社会管理、公共服务等农民群众最关心、最直接、最迫切的重要领域和关键环节取得重大进展。十年大跨越：到2020年，统筹城乡发展综合改革试点工作取得重要成果，城乡一体化格局初步形成，城乡规划一体化、基础设施建设一体化、产业布局一体化，公共服务一体化覆盖率达到90％以上，城乡一体化格局基本形成。二、主要内容(一)在完善城乡一体化规划方面先行先试加快修编完善城乡一体化规划，优化城乡规划与功能布局。按照“2+5”城市组团发展战略，重点抓好城市组团之间的农村地区居住区、产业区、农田保护区、生态区和不开发区等功能区的布局规划，通过发展建设功能区，把城乡连接成一体，形成城乡生产、生活、生态一体化和谐发展的组团城市。(二)在深化农村土地管理制度改革方面先行先试抓住我市作为全省节约集约用地试点市和“三旧”改造试点市的契机，深化农村集体土地管理体制改革，建立与社会主义市场经济发展要求相适应的农村现代土地管理制度。1、促进农村土地承包经营权流转。坚持依法自愿有偿原则，尊重农民的土地承包经营权流转主体地位，鼓励农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营，节约集约土地，提高农业的生产效率，推进农业产业化和规模化发展。要深化农村股份制改革，不断完善股权管理，保障农村集体和农民的合法权益不受损害。2、推动农村集体建设用地使用权流转。按照“科学发展、先行先试”的要求，推动农村集体建设用地流转，利用市场价格杠杆提高农村土地资源配置效率，进一步盘活农村集体建设用地。要妥善解决农村集体建设历史遗留问题，完善农村集体历史遗留用地手续，为实现集体建设用地使用权流转、节约集约利用土地奠定基础。要协调解决集体建设用地流转存在的融资、税费减免、法律等政策性难题。3、开展农村宅基地流转试点工作。建立健全农村宅基地和房屋产权登记制度，切实依法加强对农村居民宅基地物权的保护。借鉴江浙地区“两分两换”的经验做法，结合我市推进“三旧”改造工程，开展多形式的农村宅基地流转试点工作，通过政策引导，在农民自愿放弃农村宅基地的基础上，鼓励有条件的镇、村或多个村民小组通过宅基地置换联合建设农村新社区，大幅度减少村庄居住点，集约节约利用土地。在村庄规划相对合理、宅基地产权清晰的地方，允许农村居民以宅基地置换商品房、农民公寓房、物业或货币补偿。探索通过宅基地流转，依据有关程序将腾出旧宅基地转成建设用地发展二三产业，或通过流转筹资建设农民公寓。4、深化征地制度改革。规范征地行为，完善征地补偿机制，科学合理制定征地补偿标准，及时足额给农村集体组织和农民合理补偿。落实征地留地政策，依法完善征地留用地手续。着力解决好被征地农民的就业、住房、社会保障，同时允许农民依法通过多种方式参与农村集体建设用地的非公益性项目开发。5、探索建立农村产权流转交易中心。探索建立城乡统一的土地市场，建立市、区两级农村产权流转交易中心，综合处理农村土地承包经营权、集体建设用地使用权、林权、股权等各种农村产权的流转交易，提供政策宣传、法律指导、信息发布、资产评估、市场交易和项目投融资等服务。通过规范、公开、统一的方式转让土地使用权，逐步实现农村集体建设土地与国有土地“同地、同权、同价”。(三)在深化农村管理体制改革方面先行先试1、推进农村管理体制改革创新。选择有条件的城中村、园中村、城郊村，推进“四改一转”综合改革试点：即村委改居委，农民改居民，集体经济体制改城镇经济体制，公共事务和公益事业改市政管理，集体土地转国有土地或集体建设用地，全面实现农村城镇化。2、探索农村集体经济管理新模式。着力构建村党组织领导下的充满活力的村民自治和集体经济管理相分离的新机制，把集体资产管理职能从村委会中剥离出来，村委会专责农村社会管理，所需经费由公共财政和集体经济收益支付。农村集体经济组织享有集体土地和其他集体资产的所有权，依法经营管理集体所有的资产，实行自主经营、独立核算、自负盈亏。凡涉及农村集体资产经营管理的经济活动，由农村集体经济组织实施，不断创新集体经济产权制度和运行机制，逐步建立“产权清晰、权责明确、流转顺畅、管理科学”的现代产权制度。(四)在建立城乡一体化养老保险制度方面先行先试按照“政府扶持、集体补贴、个人缴费”和建立城乡一体化养老保险制度的原则，加快推进全征地和全退出承包集体土地的农村居民纳入城镇职工基本养老保险体系。鼓励有条件的地方积极推进全体农村居民纳入城镇职工基本养老保险体系试点。(五)在建立城乡一体失业登记和保障制度方面先行先试探索建立覆盖城乡劳动力的失业登记管理制度，规范农村劳动力失业登记管理，逐步建立城乡统一的失业社会保障制度。对符合法定劳动年龄、有劳动能力、有就业愿望的本市户籍农村劳动力，统一纳入城镇职工失业登记管理制度，统一办理失业登记手续，统一管理。办理失业登记的农村劳动力持相关证件，到相应的劳动和社会保障部门办理失业登记，免费领取《农村劳动力失业证》，享受各级劳动和社会保障部门提供的政策咨询、职业指导、岗位推荐、技能培训、转移就业、创业扶持等转移就业服务。(六)在加强农村社区建设方面先行先试开展农村社区建设试点工作，把农村的社会管理和公共服务统一纳入农村社区管理，把农村社区建设成为民服务的公共平台。在村党组织的直接领导下，由村委会牵头组织实施，每个农村社区要建设一个集办公、服务、活动于一体的社区中心，为村民生产生活提供基本公共服务。每个农村社区要培养发展社区民间组织和社区志愿工作者队伍，推进志愿互助服务，切实把农村社区办成农民之家。同时，开展“六好”(党建好、自治好、服务好、治安好、环境好、风尚好)农村社区创建实验工作，力争在2012年全市有1O％以上的村(居)达到“六好”标准。(七)在完善农村金融体系方面先行先试1、探索建立村镇银行。在条件成熟的地区建立村镇银行，按照市场原则和商业化运作模式，立足农村市场，制定新型农村金融产品，主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务。引导村镇银行推出小额信用贷款和联保贷款业务，允许农村集体物业和资产用于银行抵押贷款，解决“三农”发展资金问题。研究制定配套政策，加大对村镇银行扶持力度。2、加快成立政策性农业贷款信用担保贴息基金。紧紧抓住国家采取措施应对国际金融危机和实行适度宽松货币政策的契机，加快建立以财政投入为主的市、区两级政策性农业贷款信用担保贴息基金，由政府指定的担保机构(如中小企业贷款信用担保公司)，或独立组建基金管理机构，根据政府的有关规定，与金融服务机构建立长期的信用合作关系，以担保基金为我市农民、农业(龙头)企业、农民专业合作社和农村集体经济组织的生产经营所需贷款提供担保，并对符合我市农业产业规划和农业产业政策的农业担保项目给予担保费用和贷款利息补贴，形成政府与市场相结合的“一保两补农民贷款信用担保贴息体系。通过采取政府介入和购买服务的办法，建立政策性农业贷款信用担保贴息制度，开启让农民“贷得到”又“贷得起”的农业贷款之路，最大限度地放大财政支农资金效应，增加对农业农村的投入，提高农民收入。3、推进政策性农业保险。加快推进全市政策性农业保险试点工作。各区要根据当地农业特色、发展优势和抗风险需要，从农民群众反映最迫切、最需要的险种入手，加快推进政策性农业保险的扩面工作，建立农业风险防范与救助长效机制，提升农业生产保障水平，促进农业农村经济持续健康发展。在先行试点取得经验的基础上，有条件的地方可探索推出城乡居民基本医疗补充保险、农村居民住房保险等险种。(八)在加强农村基础设施建设方面先行先试加快农村公共基础设施建设，到201O年底实现行政村(居)1O0％通公交车和自然村(组)内巷道100％硬底化，基本形成城乡一体化的巷街路网和公交营运体系。加大对城乡生活垃圾处理力度，按照“村集、镇收、区中转处理”的模式，统一处理农村生活垃圾，生活垃圾无害化处理率城镇达到10O％，农村达到85％以上。坚持把城市和农村作为一个有机整体，进一步加快城乡一体的自来水、污水处理、燃气、电力、通讯等基础设施网络化建设，强化城乡基础设施高标准衔接、全方位互补，提高设施的质量和服务功能，实现城乡共建、城乡联网、城乡共享。三、保障措施各级党委、政府和有关部门要按照《规划纲要》要求，加强组织领导、完善工作机制、细化工作措施、落实工作责任，确保统筹城乡发展综合改革试点工作有效推进。(一)加强组织领导。统筹城乡发展、解决“三农”问题是一项长期、艰巨、复杂的任务，牵涉到党委、政府工作的方方面面，要建立健全强有力的统筹城乡领导体制和工作机制，强力推进。市成立规划报建、土地利用、社会保障、融资服务、公共服务、舆论宣传、监察督办等七个专责小组，负责研究制定具体工作方案和政策措施，并认真抓好贯彻落实。(二)完善公共财政制度。建立健全以城带乡、以工哺农长效机制，各级财政支农投入增长幅度要高于经常性收入增长幅度。调整财政支出结构、土地出让收益和耕地占用税新增部分使用结构，提高用于“三农”的比例。有条件的地方，要把农村社区的交通道路、供水供电、通讯网络等公共基础设施建设以及教育、卫生、文化等社会事业发展纳入公共财政覆盖范围。(三)落实扶持政策。在推进统筹城乡发展综合改革试点工作中，法律法规和政策没有明确向农村集体和农民征收的税费项目一律不得收取。对用于宅基地置换而建设的房产、物业，根据法律法规和政策规定征收的税费，凡上交省级以上的各种税费由市级主管部门负责报请省政府减免；凡上缴市、区的各种税费一律予以免收；凡涉及有偿服务的收费，一律只收取材料成本费，其中属于政府事业单位有偿服务的收费，由政府财政支付或减免；凡属以集体土地建设或腾出旧宅基地置换的农民公寓，按减轻农民负担的农民自建房政策执行，只能收取土地证、房产证工本费。(四)加大督促检查力度。各级党委、政府和有关部门要加强指导、检查和督促，跟踪督办，形成一级抓一级、层层抓落实的督查工作机制；要深入基层开展调研，及时掌握统筹城乡发展综合改革试点工作的落实和进展情况，及时研究解决推进试点工作中出现的新情况新问题，确保统筹城乡发展综合改革试点的各项工作落到实处。