借鉴欧美经验发展中国天然气产业

中国石油大学ChinaUniversityofPetroleum借鉴欧美经验发展中国天然气产业——构建中国天然气法律和监管框架研究中国石油大学工商管理学院罗东坤———————————————————————主要内容———————————————————————第一部分中国天然气立法和监管现状分析第二部分欧美天然气立法和监管经验分析第三部分中国天然气立法和监管建议———————————————————————第一部分中国天然气立法和监管现状分析•中国天然气管理体系变革进程•中国天然气法律体系发展过程•中国现行天然气法律体系分析•中国现行天然气管理体系分析•中国天然气立法的必要性中国天然气管理体系变革进程———————————————————————时间主管部门其他管理部门1949燃料工业部1955石油工业部地质部1970燃油和化学工业部国家计委地质局1975石油和化学工业部国家地质总局1978石油部地质部1982地质矿产部1988能源部中国天然气管理体系变革进程———————————————————————时间主管部门其他管理部门1993国家计委1998国家石油化工局国土资源部2000国家经贸委国家发展计划委员会国土资源部外经贸部2003国家发改委国土资源部商务部国家安全生产监督管理总局中国天然气法律体系发展进程———————————————————————天然气上游矿权管理1986《矿产资源法》1994《矿产资源补偿费征收管理规定》1996修定《矿产资源法》1998《矿产资源勘查区块登记管理办法》《矿产资源开采登记管理办法》《探矿权和采矿权转让管理办法》中国天然气法律体系发展进程———————————————————————天然气上游对外开放1982《对外合作开采海上石油资源条例》1993《对外合作开采陆上石油资源条例》2001根据世界贸易组织对商品和服务贸易及采购的规定，修定了两个《条例》中国天然气法律体系发展进程———————————————————————天然气中下游城市配气1996《城市燃气和集中供热企业资质管理规定》1997《城市燃气管理办法》2000《燃气燃烧器具安装维修管理规定》2002开展行政审批改革，公布第一批取消的行政审批项目2003行政审批改革深入，公布第二批取消的行政审批项目2004废止《城市燃气和集中供热企业资质管理规定》中国天然气法律体系发展进程———————————————————————天然气税收制度1949-1957创立期，5%的货物税1958-1977发展期，税率5%1978-1993改革期，“利改税”，税负达到几十种1989《开采海洋石油资源缴纳矿区使用费的规定》1990《中外合作开采陆上石油资源缴纳矿区使用费的规定》1993《中华人民共和国资源税暂行条例》中国天然气法律体系发展进程———————————————————————天然气税收制度1994全面推行新税制1994《国务院关于外商投资企业和外国企业适用增值税、消费税、营业税等税收暂行条例有关问题的通知》1995修订《中外合作开采陆上石油资源缴纳矿区使用费的规定》2000《减免探矿权使用费或矿区使用费的办法》2005调整资源税税率中国天然气法律体系发展进程———————————————————————天然气HSE员工健康1988《女职工劳动保护规定》1994《中华人民共和国劳动法》1997《职业性健康检查管理规定》2001《职业病防治法》天然气HSE安全生产1987《化学危险品安全管理条例》1989《石油、天然气管道保护条例》1991《城市燃气安全管理规定》1992《矿山安全法》2000《石油天然气管道安全监督与管理暂行规定》2001《石油天然气管道保护条例》2002《危险化学品安全管理条例》2002《安全生产法》中国天然气法律体系发展进程———————————————————————中国天然气法律体系发展进程———————————————————————天然气HSE环境保护1979《环境保护法（试行草案）》1987《大气污染防治法》1989《环境保护法》1995《大气污染防治法（1995修订本）》2000《大气污染防治法（2000修订本）》中国现行天然气法律体系分析———————————————————————中国现行天然气上游法律体系分析中国现行天然气中游法律体系分析中国现行天然气下游法律体系分析中国现行天然气税收制度分析中国现行天然气HSE法律体系分析中国现行天然气法律体系综合分析中国现行天然气上游法律体系分析———————————————————————1986年以后，中国陆续颁布实施了《矿产资源法》、《矿产资源法实施细则》、《对外合作开采海洋石油条例》、《对外合作开采陆上石油条例》、《矿产资源补偿费征收管理规定》、《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》、《探矿权和采矿权转让管理办法》等项法律法规。此外，国土资源部还制定了一些专门针对油气管理的部门规章。———————————————————————中国现行天然气上游法律体系分析矿权管理《矿产资源法》是资源管理的基本大法。明确矿产资源属于国家所有，矿权管理实行国家登记制度；建立了矿权有偿取得和依法转让的法律制度。《矿产资源补偿费征收管理规定》，健全了矿产资源的有偿使用制度。《勘查区块登记管理办法》、《开采登记管理办法》和《探矿权和采矿权转让管理办法》，进一步明确了矿权有偿取得和依法转让制度。中国现行天然气上游法律体系分析———————————————————————对外合作1982年《对外合作开采海上石油条例》，首先允许外国企业参与合作开采中国的海洋石油资源，标志着中国油气产业开始对外开放。1993年《对外合作开采陆上石油条例》，进一步加大了利用国外资金和技术合作勘探开发油气资源的力度，合作范围逐步扩大。2001年中国政府为了履行加入世界贸易组织的承诺，参照世界贸易组织对商品和服务贸易及采购的规定对这两个条例进行修改。中国现行天然气上游法律体系分析———————————————————————存在问题矿权管理过于依赖法规和部门规章。矿权取得和转让不完全以竞争的方式进行。缺少市场化运转的矿权转让市场。上游经营者的市场准入不规范。上游领域仍然存在行政垄断经营。许可证内容模糊不清。缺少公正解决争议和仲裁的内容。中国现行天然气中游法律体系分析———————————————————————大多数关键内容存在空白“西气东输”管道建设项目的优惠政策进口设备免税外商贷款进口设备免增值税和关税特殊项目特殊处理允许外商成为控股方允许扩大业务范围国家给予“西部大开发”的其他政策中国现行天然气中游法律体系分析———————————————————————存在问题法律体系存在空白影响了投资者的信心。“个案处理”存在问题。审批标准和程序模糊，缺乏透明度。管输费用确定的标准不明确。法律体系中缺少监管的内容。跨国管道项目缺少相关法律内容。中国现行天然气下游法律体系分析———————————————————————城市配气管理国家层面管理依据1991年《城市燃气安全管理规定》和1997年《城市燃气管理办法》。城市层面管理依据各地制定的《城市燃气管理条例》或《城市燃气管理办法》。配气企业市场化改革2002年《关于推进市政公用事业市场化进程的通知》2004年《市政公用事业特许经营管理办法》中国现行天然气下游法律体系分析———————————————————————对外开放2002年《外商投资产业指导目录》将城市配气系统的建设和经营列入了限制类，并且要求中方持有主要的股份，这在以前是属于禁止类的项目，这表明了中国开放下游配送业务的态度。中国现行天然气下游法律体系分析———————————————————————存在问题许多关键问题存在法律空白。不同城市配气的特许经营权实施和协议内容存在很大差异。法律体系中缺少监管的内容。定价的制度不透明、不合理。下游产业准入的资质标准不明确。天然气产品质量和服务质量的标准不明确。中国现行天然气税收制度分析———————————————————————天然气上游国内陆上企业勘查和开采的许可证费资源补偿费资源税增值税所得税其它税种国内海上企业和外国公司矿区使用费。增值税所得税中国现行天然气税收制度分析———————————————————————天然气中、下游天然气运输营业税所得税其他税种天然气配送增值税其他税种中国现行天然气税收制度分析———————————————————————优惠政策流转税，具体包括：进口海洋石油设备免税、进口陆地石油设备免税、进口开采石油设备免税。所得税，具体包括：能源交通项目减税、能源交通港口建设减税、石油企业资产折旧、勘探费用扣除。财产税、行为税，具体包括：石油、天然气生产用地免税、工矿区用地免税、海洋石油企业用地免税。中国现行天然气税收制度分析———————————————————————存在问题现行税制不符合油气开发的经济特点。资源税的征收机制不合理。生产型的增值税制度对天然气产业的投资有抑制作用。中国现行天然气HSE法律体系分析———————————————————————员工健康法律体系许多一般性的法律法规都适用于天然气产业，包括：1988年《女职工劳动保护规定》1994年《中华人民共和国劳动法》1997年《职业性健康检查管理规定》2001年《职业病防治法》中国现行天然气HSE法律体系分析———————————————————————存在问题《女职工劳动保护规定》制定时间久远不能适应目前的实际需要。《劳动法》对于如何有效平衡劳动者与用人单位的力量差距缺乏制度设计。关于健康方面的法律争议处理程序环节过多，仲裁强制前置，不方便操作。此外，多数条文内容原则化，操作性不强，导致实施效果不佳。中国现行天然气HSE法律体系分析———————————————————————安全生产法律体系安全生产适用的法律法规主要包括：1992年《矿山安全法》2002年《中华人民共和国安全生产法》2001年《石油天然气管道保护条例》1991年《城市燃气安全管理规定》中国现行天然气HSE法律体系分析———————————————————————存在问题《矿山安全法》主要针对固态矿产资源开采，很难适用于油气开采企业的生产经营活动。《安全生产法》惩处力度不够。《安全生产法》对监管部门表述不明确。《安全生产法》对安全生产监督管理部门的管理的职责、程序规定不明确。中国现行天然气HSE法律体系分析———————————————————————存在问题《石油天然气管道保护条例》执法主体发生变化。《条例》规定管道企业对其使用的经依法征用的土地而油气企业认为没有必要采取征用土地的办法。《条例》有关法律责任方面的规定偏轻。《条例》对处理占压管道的问题未做具体规定。《城市燃气安全管理规定》缺少对一些关键问题的具体说明。《规定》缺少事前避免安全隐患措施的规定。中国现行天然气HSE法律体系分析———————————————————————环境保护法律体系《环境保护法》和《大气污染防治法》以及国家环保总局依法制定的环境质量标准、污染物排放标准等中国现行天然气HSE法律体系分析———————————————————————存在问题一些制度的具体做法、要求、程序、措施等不适应现实的需要。制度适用范围不够明确统一。制度内容比较原则，缺乏配套法规。监管的授权不明确，造成执法不力。排放制度不完善。中国现行天然气法律体系综合分析———————————————————————法律体系的建立基于国有垄断，不能满足市场经济的要求。法律体系中的法律层次普遍较低，约束性不强，容易造成产业混乱。法律体系中存在空白，产生无法可依的情况。中国现行天然气管理体系分析——————