二十世纪八十年代的悉尼市城市规划

二十世纪八十年代的悉尼市城市规划大卫·维尔莫斯教授节选自2004年出版的《规划与政治：1945年以来悉尼地区城镇规划》中“二十世纪八十年代规划新方向”一章（第111-134页），编者：约翰·都恩和乔纳森·法尔克，悉尼大学规划研究中心大卫·维尔莫斯是皇家墨尔本工学院教授及副院长。他先后于1982年至1988年期间担任过澳大利亚新南威尔士环境与规划部中央政策司主任和规划司主任。他感谢格伦·塞尔勒以及约翰·都恩就文件草案所作的评论。二十世纪八十年代悉尼规划2004年10月20日2背景本文从一位主要参与者的角度对二十世纪八十年代悉尼地区的城市规划进行反思，未受当前悉尼市发展实践知识的影响。我们想回顾一下悉尼那段时期的城市发展与规划，作为上世纪八十年代经济繁荣时期的个案研究——当时是这样一幅图画：金融违规现象层出不穷、滚滚流入的资本、随处可见的房地产开发项目、众多的新兴公司、拔地而起的办公楼、多单元住房和城市合并以及疯狂的赚钱速度。而图画的背景通常是偏远地区的落后发展、收入与福利水平的差距扩大以及日渐加深的东西方社会分裂。当时亨特区和伊拉瓦拉地区只被作为异乡看待。实际上，整个八十年代，人们对规划充满了希望。当时经历了七十年代过山车般的经济与政治变化之后，大家都清楚地意识到经济与城市发展的关系。石油冲击造成能源市场的繁荣致使政府七十年代末期投资主要集中于能源生产，但此时，在资源丰富的悉尼地区1，投资社会基础设施的高额红利预期假像改变了这一经济战略。七十年代后期经历了物价水平上涨后，人们普遍担心通货膨胀。并且当时有主要的政治阻力控制着土地和住房价格，结果令悉尼成为声名狼藉的最昂贵的州府城市。1见克里斯多佛·杰伊：“资源繁荣过后雷恩开始紧缩新南威尔士州的财政”，澳大利亚财政评估，1982年6月11日：12-13和格伦·H·塞尔勒：“自1975年以来悉尼政治经济规划”，此文件被递交给澳大利亚地理学者研究院年度大会，墨尔本，1993年。二十世纪八十年代悉尼规划2004年10月20日3新的环境规划和评估法案（1979年）以及新的规划和环境机构（1980年）承诺将制定一个现代风格的规划并且比以前更加充分考虑人们对社会发展和环境保护的日益关注。不管是主要地区的资源规划还是城市财富的增长，往往地方政府对发展的贡献和渴求总是被合法化。政府权力被扩大到立法2而且各种当地的发展规划（例如总体规划，项目规划、行为规划）都得到允许和鼓励。社区咨询机构被正式授权并被授予制定开发决策的第三方权利。环境问题日益变得具有重要的政治意义，而悉尼的污染问题也引起广泛关注。此时任何对环境问题的解决似乎都是零星的企业、政府和法院的决策在无意识状态下产生的结果，而不是深思熟虑后出台的政策产生的导向。新的立法使人们有理由相信规划和发展决策都应在一个合理的综合的政策框架内。悉尼地区规划大纲制定后，人们对大城市规划的兴趣日益增长，但此时人们最关注却是大选。悉尼地区规划大纲过高估计了悉尼的发展速度并由此带来对城市基础设施不现实的需求，这与八十年代早期公共开支的缩减方针和政府有限的投资能力不一致。尽管悉尼地区规划大纲中有城市发展的长期规划内容，但对郊区发展提供可靠的土地供应规划没有一个明确的框架。新南威尔士州对联邦政府的财政鼓励和七十年代新的全国城市发展政策措施——不单纯对早期的工党政府——而是整个十年期间反映都非常消极，土地利用和发展控制权保留在州政府，正如大多数规划者、政治家和地方议员在制定城市规划时所看到的情景。2澳大利亚新南威尔士环境与规划部：新南威尔士环境规划与评估法案：地方政府指导，环境与规划部，悉尼，1987年：4。二十世纪八十年代悉尼规划2004年10月20日4随着一些习惯传播到该州（许多人来自堪培拉），有些新的思路进入到悉尼的大城市规划中，例如，土地委员会、城市和地区预算、大城市管理和驱动地方经济发展的政府开发区。公共部门被默认为管理大城市发展的主要决定力量，私营部门被认为是城市政策制定过程中的主要外部因素——不参与内部决策仅供咨询参考。在这十年，开始于兰恩政府到格林纳政府执行，新南威尔士州公共部门负责城市基础设施的角色渐渐走向私有化和合作代理化。下面是对格林纳政府在州政府投资方面的现实评价：在过去一段经济高速增长和繁荣时期，失败的政府投资令公共权力仅得到广泛承认但未能得到严格详细审查。从许多法定权威机构委任的顾问的评估可以明显看出，大量运作毫无高效可言。提高政府运作效率的主要方法就是采用更加商业化、市场化的方式。让政府交易项目更加直接地走向公司化以提高交易的回报，并准备一些政府交易3将来可能进行的私有化方式。由于把私营部门的主动性放在首位以及政府对私营基础设施的依赖和政府代理的私有化，城市规划表现在已有所改变，人们开始怀疑，大城市管理仅靠公共部门的协作能否完成——即使那是众望所归的。八十年代初，人们对公私合作的方式仍不熟悉。对众多的城市规划人员来说一种观点是土地规划要力求公平，尤其要考虑提高西部悉尼地区的贫穷且被忽视的人们的生活水平。设计者的目标是不仅要促进当地3新南威尔士审计委员会：聚焦改革：州财政报告：执行摘要，新南威尔士政府印刷，悉尼，1988年。二十世纪八十年代悉尼规划2004年10月20日5经济的发展还要提供公平服务，不仅创造就业机会还要认真考虑工作机会的分配。两种主要规划形式交织在一起。对于从事长期规划工作的专家而言，他们的经验则在于土地征用措施、与当地政府合作、地区援助、土地和良好的环境规划知识。开始于1977年4州财政的改革，特别是通过威伦斯基的评论，通过影响全面的经济政策设定，州资本支出、地区经济发展、项目预算和跨部门的协调合作5走向了一条有效的管理途径。悉尼城市地区规划工作是在不稳定的政治和经济环境下两种风格的混合体。经验城市规划帕特里克·特罗伊所作的一篇评论中指出，大城市规划的支持者来自于政府认识到对城市扩张要有新的管理框架，从现有的和规划的土地开发区域经过大城市郊区的过渡地带选择，扩展到整个城市范围6。对于急速上升的地价和悉尼地区规划纲要工作落实规划的延误和混乱，要有一种紧迫感。约翰·帕特森所领导的城市政策评价和包括整个纽卡斯尔-悉尼-伍伦贡在内的城市区域规划也颇具影响7。4例见克里斯多佛·杰伊：“新南威尔士财政接受普查”澳大利亚财政评估，1982年7月13日：3；P·韦勒斯吉：联合国教科文组织澳大利亚国家委员会“新南威尔士”，“城市管理进程”，澳大利亚政府出版服务，堪培拉，1978年。5见马克斯·纽兹：“城市管理规划：关键评估”和约翰·曼特：“规划方法：城市管理”SR施莱纳和CJ劳埃德(编著)澳大利亚城市规划：城市管理，堪培拉：城市调查单元，ANU，1988年8月。6帕特里克·特罗伊：内阁统筹委员会报告，1980年，未发表。7约翰·帕特森：城市政策评估，纽卡斯尔－悉尼－伍伦贡城市地区，目录与工作规划，环境与规划部，1982，未发表。二十世纪八十年代悉尼规划2004年10月20日6大城市发展战略的制定得到内阁委员会的支持，成员有活跃的部长们和寻求大城市发展优先权和地理位置分布问题的州机构。最后，寻求总体思路的地方政府以及寻求市场发展机会的行业协会都支持该项工作。不过大城市战略规划的由来更多的还是出自于政府的委员会办公室和工党政府的改革议程中。大城市发展战略几易其稿，但没有采取环境规划与评估法案规定的地区环境规划的结构形式，只是作为管理方针而不是法定政策8。例如，其方案与地区人口临界值紧密联系而非某些具体年份的规划。人口预测一直是悉尼地区规划方案执行的瓶颈因素，因为人口增长与规划人员和人口统计学家的预测不一致。其目标既不是提高也不是降低悉尼的增长速度，而是使其稳定增长，尤其是考虑外国移民数量变化的影响。当然这将需要一定的费用去预测人口和就业的增长，准确的人口预测将定期公布。对于小区域预测，例如在地方政府区域水平，现在的建议、分布政策是基本可以满足的，但是，他们会变化。对于土地开发和基础设施建设规划，时间限制是必须的。城市基础设施发展规划要满足4,500,000人口的需要，最起码中期规划策略定位在4,000,000人口基础上。而5,000,000人口则只能属于长期规划9。主基调是为未来创造一个有活力的城市管理结构，而不是为了追求刺激而采取有争议的地区策略。战略会被周期性地修订和评估。八十年代以前，第一次修订就出台了。108新南威尔士规划部：悉尼步入第三世纪：悉尼地区都市战略，规划部，悉尼，1988年。9见大卫·维尔莫斯：“悉尼都市规划”斯蒂芬·哈姆纳特和雷蒙德·邦克(编著)：澳大利亚城市：规划问题与政策，曼塞尔，墨尔本：158－188。10规划部：悉尼步入第三世纪：悉尼地区都市战略1989年更新，规划部，悉尼，1989年。二十世纪八十年代悉尼规划2004年10月20日7若预测技术达不到一定的专业水平，预测地区就业状况就非常困难，尤其在一个小的区域范围，因为对当地政策目标和市场需求趋势的结合判断要绝对掌握对该地区规划指令的信心指数。在大城市规划层面上，就业的行业和职业结构非常稳定，通常被规划到2011年，如第三产业从业人员比重规划从1981年76%上升至89%。某些机构作出的许多重要决策并不像该项工作的直接结果一样明显，只是太令人振奋以致无法采纳人口、就业分布以及中期土地发展规划方面的权威预测。例如，将悉尼第二大机场的地点选择于白则瑞的可里克（Badgery’sCreek）（若未能实施之，则很不幸），悉尼高速公路系统11戏剧般的重新规划和相应不必要的公路的减少，快速列车路线的选择、给水排水工程的重新规划，这些都是城市战略工作组的成果。州运输研究组在创建运输和土地利用决策12的共享信息和政策库方面发挥了极大的作用，比较而言，维多利亚在某些方面因运输能力外移而有所损失。悉尼公共运输的改善不是大城市规划最优先考虑的问题，因为它仅被看作一个操作问题，例如，市郊公共汽车延伸线路的修改，除了主要铁路枢纽像帕拉马塔地区连接成“Y”字型的网络，和西山线的充分利用之外。还有悉尼其它现有的交通设施投资当时都未列入议事日程，除了悉尼第二海港叉口和东部的岔道口项目之外。这一时期，国有服务业成为政治矛盾的焦点，大城市发展战略为其提供了政策响应的舞台。两类问题起支配作用。第一个与价格有关，水的供应和管理：水供给11关于本时期悉尼交通基础实施问题分析，见格伦·塞尔勒：“新公路、新铁路、新利润：私营化与悉尼近期交通开发”，城市政策与调查，17,2,1999年：111－121。12例如，新南威尔士州交通研究工作组：悉尼城市扩建研究：长期问题研究1985年。二十世纪八十年代悉尼规划2004年10月20日8、污水处理、排水系统、环境保护和相关的开放空间。政府之间财政利益与慷慨的土地开发规划和过去较高的服务水平相抵触。基本建设工程和定价政策的压力尤为突出。最后拥护付费机制得到支持，使服务设施的利用更加合理，提高了国家税收，并且私人供应商比如像大的开发公司如果他们在一段路程规划服务上提供资金支持的话，则他么能够将自己的开发地点纳入政府的土地开发序列中去。第二个相关问题，在新南威尔士土地和环境法庭更加突出。环境规划与评估法案第九十四条款限制了地方政府对当地服务设施的苛刻要求，产生了无数争端，威胁了许多行业的发展决策和大量土地的开发进程。海外争论则更加激烈13.。大量的特遣部队、指导方针、经济研究、地方服务设施规划、法院判例延续到八十年代，变得越来越复杂。伴随着城市扩建，社会上对地方服务的要求不断增加，由于对公共部门的财政限制和对地方政府的具体限制，造成的资金捐助不断增多，上述事实是需求得不到满足的一种反映。尽管环境规划部给予指导方针14，这些方针得到部级规定的支持，一些具体事务还要有部长出面处理，或纳入理由充分的地方服务规划和听取法庭的主导意见，至于开发与合理的重要服务需求之间如何寻找平衡点将不断导致冲突与混乱。此权限的设定还将使部长（现为总理）因为规划与环境规划受到地方政府15的拥戴。在某种程度上，城市开发委员会就是磋商州政府指导方针的场所，内阁住房委员会则是新南威尔士土地委员