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第十一章公共危机管理第一节公共危机概述一、公共危机的涵义1、危机的涵义在中国，“危机”一词最早见于南朝人沈约的《宋书﹒君马篇》“愿为范式驱，雍容步中畿；岂效诡遇子，驰骋趣危机。”在古汉语中意为“事物发展的紧急状况。”在西文中，“危机”（crisis）起源于希腊语，其原形“krisis”意指“疾病达到了转折点。”17世纪出现非医学用法。现代涵义为“有可能变好或变坏的转折点或关键时刻。”当代学者的界定：（1）美国的赫尔曼（Hermann1972）：危机是指对决策者的优先目标产生威胁、对于转变决策的反应时间产生限制，并由于其出现而使决策者感到突然的特定局势。（2）荷兰的罗森塔尔（Rosenthal1989）：危机是对一个社会系统的基本价值和行为准则产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必须对其作出关键决策的事件。（3）巴顿（Barton1993）：危机是一个会引起潜在负面影响的具有不确定性的大事件。（4）中国学者一般认为危机是“一种紧急事件”或者“一种紧急状态”。2、公共的涵义在中国，“公共”一词最早见于北宋初年薛居正的《旧五代史》“诏曰：皇图革故，庶政惟新，宜设规程，以协公共。”其词义接近现代汉语词义。在西文中，“公共”一词起源于拉丁文“poplicus”，后来演变为publics，在14世纪又变为public，具有“人民的”意思。现代涵义为“属于社会的”，一般用于与国家、民族或特定集体相关的事务。3、公共危机的涵义（1）高鹏程：在全社会范围内或特定社会群体范围内具有公共性质的社会危机。（2）陈丽华：那些影响和涉及的主体具有公共性的危险状态。（3）肖军鹏：一个事件突然发生并对公众的正常生活、工作以至于生命财产构成威胁的状态。（4）张小明：指社会偏离正常轨道的过程和非均衡状态。•（5）本课程对公共危机的定义•严重威胁与危害社会公共利益，并引发社会混乱和公众恐慌，需要以政府为主体的公共部门介入，运用公共权力、公共政策和公共资源紧急应对和处理的危险境况和非常事态。•二、公共危机与突发事件•（一）突发事件的含义•突发事件：指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。•根据2007年8月30日通过、2007年11月1日起施行的《中华人民共和国突发事件应对法》指出：“突发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”•在法律上不包括涉及国家主权与民族危亡的紧急状态、战争状态、戒严状态等。•（二）“突发事件”与“公共危机”的关系•1、联系•（1）内涵基本一致•（2）有些情境下可等同•2、区别•（1）“公共危机”是特殊的危机类型，同样是以“突发性”作为认定标准之一，但相对“突发事件”这个概念而言弱化了“突发性”的特征；•（2）此外，公共危机可以是一起事件，也可以是一种态势，但一般而言，是以某一事件为契机或导火线，即通过偶然的、独特的突发事件的形式表现。因此可以说，“公共危机”与“突发事件”的内涵基本一致，但“公共危机”的外延比“突发事件”稍微大。•（实际上在我们接触的文件、新闻、媒体报道里面，我们很多时候讲的是突发公共事件，但是在学术界，在国际学界，我们更多是用公共危机和公共危机管理这样两个词。）三、公共危机的类型•（一）公共危机的一般类型划分划分标准危机类型举例动因性质自然型（天灾）地震、洪水、泥石流、沙尘暴……人为型（人祸）爆炸、恐怖袭击、劳资冲突……涉及范围局部型石家庄居民楼爆炸案全面型印度尼西亚骚乱涉及疆域国内型贵州翁安事件国际型9.11恐怖袭击事件采取手段和平型罢工、静坐……暴力型骚乱、动乱……发生领域政治型俄罗斯车臣危机、朝鲜核问题……经济型亚洲金融危机、拆迁户群访……社会型切尔诺贝利核泄漏事件、矿难……对核心价值影响程度结构良好型游行、请愿、谈判……结构不良型地方暴乱……诱发因素内生型泡沫经济崩溃……外生型恐怖袭击……事件中主体的态度一致型1998年抗洪、四川抗震……冲突型美国推翻萨达姆政权、劳资冲突事件……补充：结构良好型危机与结构不良危机•依据：对核心价值影响程度和根本原则的危害程度及可控性等综合指标划分•结构良好：是指发生持续期短，涉及核心价值和根本原则不多，问题单一，涉及氛围较小，影响人数不多，决策风险和不确定性因素相对较小的危机。此类事件虽有风险，但可控因素多，对立双方社会动员和组织化程度都较低，一般不会导致体制的变革和政权的冲击，政府控制危机的难度不大。•结构不良：是指长期累积问题，由于涉及核心价值和根本利益，发生原因复杂，涉及人群多，人们组织化程度高，由于群体从众效应等影响，人们易采用非法的手段或有暴力倾向。突发危机事件多属于此类，由于此类危机危害大，控制难，不确定因素多，必须引起政府管理者的高度重视。（二）我国《突发事件应对法》的分类我国《突发事件应对法》把突发公共事件共分为四大类：•自然灾害、•事故灾难、•突发公共卫生事件、•突发社会安全事件。第一类自然灾害主要包括水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林草原火灾等。第二类事故灾难•主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故、交通运输事故、公共设施和设备事故、环境污染和生态破坏事件等。第三类公共卫生事件•主要包括传染病疫情、群体性不明原因疾病、食品安全和职业危害、动物疫情以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。第四类社会安全事件主要包括恐怖袭击事件、经济安全事件和涉外突发事件、重大刑事案件、大规模群体性事件等。四、突发事件的特征特征公共性突发性危害性社会性涉众性紧迫性、不确定性要钱、要命带来社会问题，使社会处于无序状态几个特点：1.具有明显的公共性。突发事件引发的危机给公众的正常生活造成严重影响，其影响和涉及的主体具有社群性和大众性。2.具有突然发生和紧迫性。突发事件的发生往往是突如其来，如果不能及时采取应对措施，危机就会迅速扩大和升级，会造成更大的危害和损害。3.具有严重的危害性和破坏性。危害性和破坏性是突发事件的本质特征，一旦发生突发事件，就会对生命财产、社会秩序、公共安全构成严重威胁，如应对不当就会造成巨大的生命、财产损失或社会秩序的严重动荡。4.具有社会性。主要是动用社会人力、物力、财力的有效聚合才能加以解决。处理不好会带来社会问题，使社会处于无序状态。五、公共危机的分级与分期（一）公共危机的分级颜色威胁程度确认与响应红特别重大I级规模极大，后果极其严重，影响超出本省范围，需要动用全省的力量甚至请求中央政府增援和协助方可控制，其应急处置工作由发生地省级政府统一领导和协调，必要时（超出地方处理能力范围或者影响全国的）由国务院统一领导和协调应急处置工作。橙重大II级规模大，后果特别严重，发生在一市以内或是波及两个市以上，需要动用省级有关部门力量方可控制。黄较重III级后果严重，影响范围大，发生在一个县以内或是波及两个县以上，超出县级政府应对能力，需要动用市级有关部门力量方可控制。蓝一般IV影响局限在基层范围，可被县级政府所控制。中国突发公共事件四级响应机制•（二）公共危机的生命周期••（1）预警期：•主要是指危机事件发生之初，危机征兆已经出现的时期。•此时危机管理的任务是：防范和阻止危机事件的发生，或者把危机事件控制在特定类型以及特定的区域内。•其关键在于：预警预备能力。••（2）爆发期：•此时危机事件进入紧急阶段，突发性事件已经发生。•危机管理主要任务是：及时控制危机事件并防止其蔓延。•其关键在于快速反应能力。••（3）缓解期：•此时危机事件进入相持阶段，仍然有可能向坏的方向发展。•危机管理的主要任务是：保持应急措施的有效性并尽快恢复正常秩序。••（4）善后期：•此时危机事件得到有效解决。•危机管理的主要任务是：对整个事件处理过程进行调查评估并从事件中获益。•其关键在于善后学习能力。第二讲公共危机管理概述•一、相似的灾难，不同的表现——日本地震危机管理之鉴•二、知识点•三、案例：菲律宾人质劫持事件与莫斯科“人质”事件之对比知识点•一、什么是公共危机管理•公共危机管理是政府和其他社会公共组织等危机管理主体，以公共危机为目标，通过监测、预警、预防来防止公共危机的发生，或者通过控制、应急处置、评估、恢复补偿等措施减少危机损失，避免危机扩大和升级，使社会恢复正常秩序的一整套管理体系与运作过程。•公共危机管理主体：政府及其他公共机构；•公共危机管理重点：预防危机；•公共危机管理功能：防范和化解危机；•公共危机管理主要工作：研究问题、发现问题、解决问题；•公共危机管理目的：秩序、安全、稳定从这个定义中，我们可以明确：二、几个相关概念辨析•公共危机管理与企业危机管理•公共危机管理与政府危机管理•风险管理•公共安全管理•国家安全管理•应急管理•1、公共危机管理与企业危机管理的辨析•很多情况下，企业危机时导致公共危机的主要原因之一，是政府危机管理的重要内容项目\类型公共危机管理企业危机管理不同点关注点保障公共利益与安全保障企业利润与生存性质垄断性强竞争性强范围较大、社会层面较小、多限于组织内手段行政和法律手段为主，经济手段为辅经济手段为主，辅以法律和行政手段运作物资基础国家财政收入，需要受公众监督企业利润，不受社会制约相同点关键目标控制事态发展约束条件时间、信息、资源约束管理过程类似管理原则类似2、公共危机管理与政府危机管理为了与私人领域的危机管理（CrisisManagement）相区别,国内学术界有两种倾向:一是使用“政府危机管理”这一概念,以强调政府在危机管理中的主体地位,二是使用“公共危机管理”。这是美国“9111”事件之后,我国危机管理研究的一大特色。※主要在于主体范围上的差别。使用公共危机管理意在强调其管理的主体并不仅仅是政府,还有非营利组织等其它组织,政府在其中起主导作用。※政府危机管理是公共危机管理最重要、最核心的组成部分※至于概念的内涵,“公共危机管理”和“政府危机管理”并无太大的差异。•3、风险管理•风险管理是侧重于风险事故发生前的防范于未然，是应急管理的向前延伸和关口•4、公共安全管理•公共安全管理一般侧重于社会安全事件如群体性事件、强征拆迁事件、大型群体性活动等的管理•5、国家安全管理•国家安安全管理主要针对的是严重的恐怖危机、战争危机、政治危机与民族分裂等严重社会危机的管理6、应急管理在实践中,我国政府部门更倾向于使用“应急管理（CrisisManagement）”这一概念。•一方面“应急”本来就是管理部门应对“突发事件”的一个专门词汇；•另一方面,“危机”一词习惯上用来表示重大的、影响生死存亡的事件或状态,比如:合法性危机、生存危机等。虽然,“应急管理”也注重理论的建构,也强调预防、缓解、响应和恢复等管理过程的每一个环节,但是,事实上它更多的是在于实务或操作层面上使用这一概念的。•(一)我国正面临公共危机频发的威胁•(1)从社会发展角度看，经过近30年的改革开放，中国经济已进入“黄金发展期”，也进入了一个危机频发期。•(2)从自然的角度分析，中国是世界上受自然灾害影响最为严重的国家之一，灾害种类多、发生频度高、灾害损失严重。•(3)从事故灾难的角度，中国安全生产形势严峻，安全事故频繁。近10年来我国平均每年因各种事故造成的非正常人口死亡超过20万人，伤残者超过200万人，直接经济损失惊人。另外，建国以来建设的大量基础设施，年代久远、老化严重，又缺少及时的维护和更换，安全隐患非常多，也是定时炸弹。•三、公共危机管理的重要性和必要性•(4)从公共卫生的角度，近年来中国内地食源性疾病、严重职业病危害对健康的危害呈上升趋势，食品卫生、职业卫生等公共卫生形势依然严峻。2003年年初，一场建国以来史无前例的“非典”危机在中国和其他一些国家和地区突然爆发，大规模迅速蔓延。•(5)从社会安全的角度分析，我国目前正进入经济社会发展的关键阶段，既是关键发展期，又是矛盾凸显期。人民内部矛盾出现一些值得重视的新问题，如果处置失当，有可能出现社会危机。在未来很长一段时间内，我国将面临