168全球失业保障的发展趋势及对中国有借鉴意义的国际经验国际劳工局社会保障司胡爱娣瑞士日内瓦一、引言古人云:自古不谋万世者,不足谋一时;不谋全局者,不足谋一域。本文将通过国际劳工组织的视角,力求从全球和历史的侧面来与各位研讨失业保险的发展及其对中国的经验。具体而言,本文将从以下五个方面来探讨:第一,全球就业、失业发展趋势。与此相比较,可以大致确定中国的相对位置、所面临的挑战的难度和机遇的大小。第二,相关的国际劳工标准。没有规矩,不成方圆。国际劳工标准为各国失业保险制度的设计和发展提供了基本柜架和最低标准。第三,全球失业保障发展格局。上个世纪八十年代末期以来,国际政治、经济、社会等方面所发生的两次较大的变化导引一大批国家开始建立失业保险机制,中国亦在其中。了解失业保险发展的昨天和今天,有助于理解和准备它的明天。第四,中国失业保险制度面临的挑战。重复部分中方所列的需要研究解决的问题,为本文的下一节作铺垫。第五,相关的国际经验。针对前一节所列问题,介绍相应的国际作法、经验及观点。二、全球就业、失业发展趋势就业、失业不是一时、一域之事,而是具有长期性、全球性的问题。下面的图1勾勒出过去十年全球就业、失业的大致走势和格局。图1:1997-2007年全球就业、失业趋势资料来源:2007年11月国际劳工组织全球就业趋势模型。图1显示,全球就业总人数从1997年的25.3亿增长到2007年的29.7亿,增加17.4%。与此同时,失业人口从1.6亿上升到1.9亿,增幅达18%。由此可见,失业与就业同步增长。从就业率(就业人口占劳动年龄人口的比率)和失业率方面看,两者在此期间均有所下降,到2007年达十年中较低的水平,前者从62.6%减少到61.7%,后者则先升后降,最终下探到6%。决定就业、失业发展变化的因素众多,但人口、劳动力市场、经济无疑是其中最重要的三大要素。根据美国人口普查局的统计数据(见表1),世界总人口从1997年的58.5亿增加到2007年的66.3亿,年均增长在1.2%以上。世界人口数量的增长意味着这一时期新生儿的人数超过死亡人数。当然,当期的人口净增长并不能直接决定或影响当期的劳动年龄人口的增长。当期劳动年龄人口的变化取决于同期新生劳动力人口与“退役|”劳动力人口(包括因年老退出劳动力市场的人口、以及在劳动年龄内死亡的人口)的比较,或者说取决于15年前及64年前的人口出生的情况如果按国际劳工定义的劳动年龄为15-64岁的话。当期的新生人口只是决定15年后劳动年龄人口的状况,而从15年后的劳动力市场情况,也可推断出当年新生人口的一些蛛丝马迹。例如,就1997-2007年这十年而言,全球就业人口稳步增长,但就业率有所下降,因此可以断定这一期间劳动年龄人口总数必定是稳定增长的。换言之,这十年中新生的劳动力总量超过退出的总量。2.52.42.32.22.12.03.02.92.82.72.660.058.056.054.052.050.070.068.066.064.062.019971996199919982003比率(%)(亿)20002001200220042005200620071501401301201101002001901801701606.25.95.65.35.07.77.47.16.86.519971996199919982003比率(%)(百万)200020012002200420052006200716表1:1997-2007年世界人口的增长(年中数)年份人口数年增长(%)年增长人口19975,850,822,1961.3478,857,38719985,929,679,5831.3077,850,00219996,007,529,5851.2877,378,01120006,084,907,5961.2677,372,98020016,162,280,5761.2376,539,26320026,238,819,8391.2276,421,58820036,315,241,4271.2177,163,93520046,392,405,3621.2177,935,07420056,470,340,4361.2078,356,53920066,548,696,9751.2078,852,01020076,627,548,9851.1979,443,947资料来源:美国人口普查局国际数据库。尽管人们对未来全球人口数量的预测还有这样或那样的争论,但所有预测都认为人口压力在未来的50年内还会持续下去。联合国2007年发布的题为《世界人口展望:2006修订报告》估计在2050年前,全球人口数量将会突破90亿。2008年,其《世界城市化展望报告》将此数字调高到92亿。人口的这种快速增长,无疑将会给人类社会带来一系列的影响和后果。例如,联合国预计到2050年,欠发达国家人口在世界人口中所占的比例将从目前的80%扩大到90%;城市人口亦将由目前的33亿增至64亿,为总人口的70%,这将对城市住房、能源、食品供应、水、教育、交通、环境及就业等提出严峻的挑战;由于人口继续老龄化,预计65岁及以上人口比例将从目前的7%增长到16%;穷富差别的存在和扩大,使欠发达国家人口继续向发达国家的迁移等等。所有这一切,都将对全球社会、经济等各个方面产生深远的全方位的影响。从宏观和长期看,劳动力的供给不但取决于人口增长的速度及结构,而且取决于劳动力市场要素的情况,特别是劳动力市场参与率的高低。相同或相似的失业率所依存的劳动力市场参与率及就业率可以是相当不同的,同样,相同或相似的劳动力市场参与率及就业率也可产生差异明显的失业率,表2对此作了诠释。以中国和欧盟15国为例:按照经济合作发展组织的计算,两者在2005年时失业率相同,均为8.3%。但在劳动力市场参与率及就业率方面,两者相差达5个百分点。因而在人力资源的供给和使用方面,中国比例相对较高。在其他要素相同的情况下,中国的GDP人均产出也会相应较高。此外,从劳动力市场压力方面看,中国也相对小一些,因为如果用劳动年龄人口作分母计算失业率的话,两者2005年的失业率并不相同,欧盟15国必定高于中国。10表2:1990-2005年部分国家和地区劳动力市场参与率、就业率及失业率 男女男性女性199019942000200519901994200020051990199420002005劳动力市场参与率巴西a70.572.171.476.493.688.486.188.848.856.957.764.9中国(城镇)79.277.978.777.2....85.9......70.9..印度b(城镇)54.152.851.653.881.981.580.481.222.621.020.123.8俄罗斯77.773.469.972.382.878.674.976.272.968.565.368.0欧元区65.366.168.370.779.077.978.379.251.754.358.362.1欧盟15国68.068.370.172.180.779.479.680.255.257.160.764.0经济合作与发展组织71.971.572.272.384.483.983.783.259.559.360.962.1就业(15岁及以上)/人口(15-64岁)比巴西a67.967.864.669.390.083.979.382.547.152.850.756.9中国(城镇)73.972.772.270.8....79.4......64.6..印度b(城镇)..49.848.550.5..77.675.977.0..19.518.621.7俄罗斯..67.563.266.0..72.167.369.8..63.159.262.5欧元区68.267.570.170.279.277.279.178.156.357.260.962.1欧盟15国62.360.764.465.775.471.574.073.849.349.954.857.5经济合作与发展组织67.566.067.867.479.777.879.077.655.454.456.857.3失业率巴西a3.76.09.69.33.85.17.87.13.57.212.112.2中国(城镇)5.75.98.28.3....7.6......9.0..印度b(城镇)..5.16.06.0..4.65.65.2..7.17.59.0俄罗斯..8.19.87.9..8.310.27.8..7.99.48.0欧元区6.27.65.96.45.57.25.56.27.08.16.46.6欧盟15国8.311.18.28.36.69.97.17.510.812.69.79.2经济合作与发展组织6.27.76.16.85.67.35.76.67.08.36.77.1资料来源:经济合作与发展组织《2007就业展望报告》。需要指出的是,不只关注劳动力市场指标中的失业率、同时注重提高劳动力市场参与率和就业率是近年来出现的一大国际趋势。例如,欧盟所制订的里斯本战略所提出的2010年就业目标就是就业率达70%。从长期看,这是应对人口老龄化、促进经济稳定持续增长的战略措施。当然,劳动力的供给不但有个数量的问题,而且还有质量的问题。但限于篇幅,本文暂且略过,不在此作深入讨论。没有对劳动力的需求,劳动力的供给就无法有效实现。经济发展则是劳动力需求的原动力。从经济发展的角度看,其发展速度和发展方式对就业、失业意义不同。就全球和中国而言,劳动年龄人口和劳动力市场人口(劳动年龄人口中的就业人口与失业人口之合)曾经、正在、还将持续增长,因此就业增长压力也会持续。就业增长最终取决于经济增长。人们已开始注意到只有速度常常是不够的,因为增长方式也在很大程度上影响增长对就业的吸纳,即存在所谓就业弹性(衡量就业与经济增长之间关系的指标)。随着工业化及科学技术的发展,近年来就业弹性似乎出现了下降的趋势,也就是说,同样的经济增长率所能创造的就业岗位减少,要创造同样的就业岗位,则需要更高的经济增长率。所幸的是就业弹性的下降趋势似乎因第三产业的发展而有所遏制。根据国际劳工组织全球就业趋势模型(2007年11月及2008年1月版),1997至2007年间的年均GDP增长率为4.2%,其间尽管失业率有所下降,但就业率也有所下降。一个可能的解释是:在目前这一就业弹性水平下,4.2%的增长率所能创造出的新增就业不足以同时改善就业和失业状况。11三、国际劳工标准制订就业、社会保障、社会对话等有关劳动者权益方面的国际标准是国际劳工组织的核心任务之一。自1919国际劳工组织成立至2007年,国际劳工大会共批准通过了188项公约和199项建议书,其中包括31项社会保障公约和23项社会保障建议书。就社会保障柜架内的失业保障而言,国际劳工大会已批准建立的相关公约及建议书包括:•1919年第2号《失业公约》•1934年第44号《失业保险待遇公约》•1934年第44号《失业保险待遇建议书》•1952年第102号《社会保障最低标准公约》•1988年第168号《促进就业、防止失业公约》•1988年第176号《促进就业、防止失业建议书》以上这三个时期标志着失业保障国际劳工标准发展的三个历史阶段,并反映了全球劳动力市场及失业保障的发展变化。目前国际劳工推广实施的失业保障国际标准为二战后建立的、以102号公约(第四章)为代表的低标准和以168号公约为代表的高标准。高标准和低标准的区别既体现在保险覆盖范围、覆盖率、保险待遇水平及支付周期等方面,也体现在促进就业上。就保险覆盖面而言,102号公约规定属于法定保险范围内的雇员人数最低不得少于全部雇员人数的50%;如按居民计,所有失业期间家庭收入低于规定收入的居民均应属于法定保险对象。此外,102号公约规定的保险对象为全日制失业人员。与此相对应,168号公约规定法定保险范围内的雇员人数不应少于全部雇员人数的80%(包括公共部门雇员及学徒在内),或所有在失业期间其家庭收入低于规定收入的居民,